全國新一輪戶籍制度改革的大幕已然拉開。與前一輪多地進行取消農業與非農業戶籍界限的戶籍改革不同的是，此輪戶籍改革更多瞄準了外來就業人員的落戶。而不同規模的城市對戶籍政策的調整也有不同，以實現差別化落戶。

*政治局審議通過了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，全國新一輪戶籍制度改革的大幕已然拉開。**在會議上指出，戶籍制度改革要“因地制宜地實行差異化落戶政策”。

在上述會議召開的第二天，被認為是“江蘇省內最寬松戶籍政策”的《常州市戶籍準入和遷移管理規定》開始實施，其中所謂的“最寬松”主要指的勞動力準入條件。同日，武漢針對高校畢業生也開始實行了“最寬松落戶新政”。

與前一輪多地進行的取消農業與非農業戶籍界限的戶籍改革不同的是，此輪戶籍改革更多瞄準了外來就業人員的落戶。而不同規模的城市對戶籍政策的調整也有不同，以實現差別化落戶。

差別化落戶政策落地

根據21世紀經濟報道記者的梳理，除北上廣等特大城市以外，多數地區對落戶對象和落戶條件都進行了調整。

以常州為例，其將落戶對象擴展至所有外來從業人員，并降低落戶條件中的參保時間限制。按照常州的戶籍政策，大專以上學歷的外來就業人員落戶的參保時間由3年降低為2年，其他的則由10年降低到5年。

而同處蘇南的無錫也從5月1日起實行新的《戶籍準入登記規定》，不僅調整放寬了3項外來務工人員落戶政策和放寬子女投靠落戶，而且增設了外商、港澳臺投資人員落戶政策，購房落戶門檻也從原來的70平方米降為60平方米。

21世紀經濟報道記者獲得的數據顯示，無錫新政實行以來，落戶人數同比、環比增長均超過了100%。

單純的放寬落戶標準似乎并非城市戶籍調整的目標，多個城市將戶籍改革與吸引人才相結合，希望通過戶籍改革調整戶籍人口的結構。

浙江寧波在今年6月先后出臺《寧波市關于引進人才及家屬落戶實施意見》和《寧波新材料科技城引進人才及家屬落戶實施意見》兩個文件，通過戶籍登記管理創新，放寬了引進高層次人才及其家屬的落戶條件。

山東菏澤則將“合法穩定住所和合法穩定職業”變為“合法穩定住所或合法穩定職業”，稱其調整是吸引人才的重要改革。

而武漢的戶籍新政則對高校畢業生敞開了大門。調整后的政策在辦理落戶手續時只需“三項申請條件”：一是35歲以下的本科生，或者40歲以下的碩士生;二是在武漢有合法固定住所;第三項是簽有勞動合同并交了一年社保的企事業員工，或者自主創業的企業法人。

據當地媒體報道，這項“史上最寬松”的落戶政策僅僅實施10多天后，當地行政受理中心就已經受理了500多人遞交的申請材料。

按照“控制特大城市、適度放開大中城市”的規劃，北京、上海等地已然進行了戶籍政策的收緊。

上海近期公布的應屆畢業生積分落戶政策的標準分已經確定為72分，比去年多了一分。“上海積分政策里每一分都是硬指標，提高一分就意味著刷下去一大批人。”一位當年畢業的碩士生說。

而北京方面在年初也表示，的進京指標也在進一步縮緊，并對大齡畢業生進行了嚴格控制。

即便不是特大城市，諸多省會城市也在本省戶籍政策中實施了差別化的落戶條件。此前，四川確定新型城鎮化建設任務時，明確提出“除成都外全面放開大中小城市和小城鎮戶籍限制”。2月，成都牽頭制定《全域成都城鄉居民自由遷徙服務管理辦法》，提出“嚴控中心城區、天府新區人口規模”。

而遼寧則是在放寬投親落戶條件的同時，明確提出“除沈陽、大連以外”，意味著這兩個人口超500萬的城市仍比其他地市門檻稍高。

從“搶人才”到“搶人口”?

在多位接受21世紀經濟報道記者采訪的學者看來，將戶籍政策傾向于人才的做法可能在未來幾年后會發生改變。

上海社會科學院人口與發展研究所副所長周海旺認為，對于二、三線城市來說，目前是“搶人才”，但過段時間就會開始“搶人口”了。

對于此前通過取消農業、非農業戶口的限制來促進農村剩余勞動力轉移的方式，周海旺則表示勞動力轉移和戶籍制度改革其實并沒有直接關系。

“戶籍主要是統計不同區域居住的常住人口數量，為基礎設施建設提供依據，所以目前主要的限制還是來自于不同區域之間的戶籍遷移。”周海旺說。

而上海交通大學教授陸銘則認為向人才傾斜的政策并不利于城市的持續發展。他以上海為例，在他看來，目前上海最短缺的恰是醫院護工、保姆、餐館服務員等不被列入高技術人才的勞動者。

“大城市落戶的唯一差異應當是進入城市的時間先后，然后參考繳納社保的標準，”陸銘說，“如果從地方發展的角度需要傾斜高技術人才，可以對他們的落戶時間適當放寬。”

7月30日，國務院新聞辦公室舉行新聞發布會，公安部等八部委負責同志介紹《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》相關情況，并回答記者提問。

公安部副部長黃明表示，《意見》是當前和今后一個時期指導全國戶籍制度改革的綱領性文件，標志著這一重大改革開始進入全面實施階段。改革目標是到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度。

特大城市實行積分落戶

黃明表示，《意見》對戶口遷移政策作了具體解釋，總的要求是“能放開的放開，該控制的控制”，實行差別化的落戶政策。

“建制鎮和小城市全面放開，只要有意愿、有合法穩定住所(含租賃);中等城市基本放開，只要有合法穩定住所、合法穩定就業，按照先后順序排隊，有意愿落戶的，一般也可以落戶。”據黃明介紹，對能放開的大城市也是盡量放開，如城區人口100萬至300萬的城市，只要合法穩定就業達到一定年限并有合法穩定的住所，同時按照國家規定參加社會保險達到一定年限的，就可以落戶。

“對于500萬人口以上的特大城市，《意見》明確要求嚴格控制人口規模，建立完善積分落戶制度。這是根據特大城市實際情況作出的政策安排。”黃明表示，為了做到“嚴格控制人口規模”，首先要從戶籍管理上嚴格戶口遷移政策，特別是要堅持因城施策、一城一策原則，建立完善積分落戶制度，并按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，合理解決落戶問題。

增強中小城市吸引力

有記者提出，近年不少中小城市放開了落戶政策，卻沒有吸引農村轉移人口前來落戶。

國家發展改革委秘書長李樸民表示，中小城市是我國農民工的重要流入地，大約有50%以上的外出農民工分布在縣級市和地級市。

“下一步，為增強中小城市吸引力，國家將改善中小城市的交通條件。”李樸民說，“同時，要著力夯實中小城市的產業基礎;加強中小城市市政基礎設施和公共服務設施建設。”

財政部副部長王保安表示，將進一步完善財政轉移支付的機制和辦法，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤的機制，有效促進城鄉人口的有序流動。

穩定就業讓農民工融于城市

農民工是農業轉移人口的主體。據了解，截至今年6月底，外出農民工達1.74億人，同比增加307萬，總量保持穩定增長，增幅有所下降，中西部農民工的增量快于東部。

“穩定就業是農民工融入城市的立足之本。”人力資源社會保障部副部長楊志明表示，下一步，將從以下幾個方面促進農民工擴大和穩定就業：實施農民工技能提升計劃，對每年新轉移勞動力進行技能培訓;大力發展農民工就業容量大的第三產業、中小企業和勞動密集型產業;多渠道加強農民工就業服務，特別是努力實現農民工就業信息全國聯網。

隨遷子女平等享有受教育權

《意見》提出，保證農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權利。

對此，教育部副部長劉利民介紹，截至目前，有27個省份明確了隨遷子女在當地參加中考的政策，有30個省份明確了隨遷子女在當地參加高考的政策。今年5.6萬名符合條件的隨遷子女辦理了高考的報名手續。

據劉利民介紹，下一步教育部將著力做好四方面工作：規劃上，教育部要指導各地把常住人口包括隨遷子女，納入區域教育發展規劃;經費上，各地要按照進城務工人員隨遷子女在校的人數撥付教育經費;堅持分類指導，各省市因地制宜，合理確定隨遷子女入學政策，保障平等接受教育;不斷完善全國中小學生學籍信息管理系統。

可享受基本醫療服務

《意見》提出，將農業轉移人口及其他常住人口納入社區衛生和計劃生育服務體系，提供基本醫療服務體系。

截至2013年底，全國共有社區衛生服務中心8488個，社區衛生服務站2.55萬個，社區衛生服務人員47.6萬人。“社區衛生服務體系已初步建立，包括農業轉移人口在內的轄區內常住人口都是社區衛生服務對象。”國家衛生計生委副主任王培安說，在計生服務方面，依據計劃生育技術管理服務條例，包括流動人口在內的已婚育齡人群均可免費獲得計劃生育基本技術服務。

尊重農民意愿保障土地三權

有記者提出，改革過程中，如何維護農民的土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權?

中央農村工作領導小組辦公室副局長趙陽表示，三項權利都是法律賦予農民的重要權利，必須依法保護。

“對于進城落戶的農民是否有償退出‘三權’，應該充分尊重農民的意愿。現階段，不得以農民放棄或者退出‘三權’作為落戶城市的前提條件。”趙陽說。

“兩條腿”解決住房問題

《意見》提出，要將進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系。

住房城鄉建設部總經濟師馮俊表示，解決農業轉移人口住房問題，總的原則還是兩條腿走路。“一方面，鼓勵有能力的進城人員市場購買或者租賃住房。另一方面，將沒有能力通過市場解決住房問題的農業轉移人口納入住房保障范圍，通過提供公共租賃住房、住房租賃補貼方式滿足他們的基本需求。”

據介紹，按照《意見》，國家住建部門將分三個層次解決上述問題：

??已經在城市落戶的農民，符合住房保障條件的，由政府提供住房保障服務。

??沒有落戶、但已經取得居住證的進城務工農民，滿足連續穩定就業、參加社會保險、穩定居住年限等條件的，逐步納入保障房體系。

??沒有落戶、不符合住房保障條件的外來務工人員，用工企業要履行責任，為外來務工人員提供符合安全衛生條件的居住場所。

養老保險關系可轉移接續

《意見》提出，加快實施統一的城鄉居民養老保險制度。對此，楊志明解釋，根據《意見》，參加城鎮社會保險年限是農民工在城鎮落戶的一個條件，這有利于農民工依法參加社保。

“針對農民工普遍關心的參加城鎮職工保險問題，按相關辦法努力實現農民工‘不管到哪里干，養老保險接著算’。”據楊志明介紹，主要規定有：

??在企業就業的農民工，按規定參加企業職工基本養老保險;

??在城鎮靈活就業的農民工，可以參加企業職工基本養老保險;

??對于已經參加農村居民養老保險、進城后不論參加企業職工養老保險還是城鄉居民養老保險的，都可以辦理養老保險關系轉移接續。