十八屆五中全會29日閉幕，會議決定，要促進人口均衡發展，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策，這也意味著獨生子女的政策開始退出歷史舞臺。

公報指出，促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。

這是繼2013年，十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策之后的又一次人口政策調整。

目前，我國的人口結構已經出現了嚴重扭曲，深度老齡化與嚴重少子化共存，此前預期中的第四次嬰兒潮并未如期而至。不少人士呼吁，中國應該果斷停止計劃生育。

2013年，我國啟動了單獨二孩政策，相關方面預計每年將新增人口200萬左右，但事實上，僅增加出生人口47萬。根據國家衛計委的統計，截止到2015年5月底，全國1100多萬單獨夫妻僅有145萬申請再生育。

計劃生育作為基本國策仍然不會動搖，但在開放單獨二孩之后如此短的時間里允許普遍二孩，實在有些意料之外，不過也在情理之中。

此外，二孩政策的開放意味著“獨生子女”這個詞將會成為歷史，而80后和部分90后將成為唯一的一代獨生子女，他們未來可能會面臨著贍養四位老人并撫養兩位孩子的責任，身上的擔子可不輕。

浙江單獨二孩出生遠低于預期

國家統計局的人口變動抽樣調查曾顯示，目標人群中，只有43%的有再生育打算。這意味著，浙江省實際申請再生育的家庭，要比國家調查的數據，還要再下降一半。

省衛計委今年7月1日公布的《浙江省實施單獨兩孩政策的統計監測分析報告》(下文簡稱《報告》)顯示，1月17日實施單獨兩孩政策，預計今年(2015年)至年底實際新增出生5萬多人。政策實施近兩年，共新增出生約8萬人，這在實際上遠低于原來政策研究預期的兩年20萬多生的預計(頭五年新生寶寶年均增量應該在10萬人左右)。

根據省衛計委以6月1日為標準時間的統計顯示，在全省69.23萬對符合單獨兩孩生育政策的夫婦中，實際可以再生育的目標人群為553344個家庭。已經批準的家庭的數量只是占了19.90%。

二孩政策落地，恐怕還要再經歷三個步驟??

第1關 *的決定.

第2關 國務院制定調整意見，全國人大常委會批準.

第3關 各地實施方案報批.

第4關 地方人大修訂計生條例.

可以生育二胎的法定情形：

1. 夫妻雙方都是獨生子女的，這包括城鎮居民及農村村民;

2. 經指定機構鑒定，第一個子女為病殘兒，不能成長為正常勞動力的;

3. 婚后一定年限(如5年)不孕(育)，經指定醫療單位診斷證明為不孕(育)癥，按照《中華人民共和國收養法》的規定收養一個子女后又懷孕的;

4. 夫妻為再婚(含一方再婚、一方初婚的情況)的，原婚子女數量滿足一定條件的(通常雙方子女數量之和不超過2人);

5. 夫妻雙方或一方是少數民族的且滿足一定條件的;

6. 夫妻雙方或一方為農業戶籍且滿足一定條件的(如偏遠山區夫妻只育有一女孩的、男方在有女無兒家落戶的等);

7. 夫妻一方有一定級別因公傷殘的;

8. 夫妻一方從事特殊工作滿足一定條件的(如持續從事礦井采掘、出海捕撈等工作5年以上等);

9. 夫妻一方或雙方是特殊身份的(如農業人口的夫妻雙方是烈士的獨生后代、被解救回鄉其被拐賣期間生育的子女不再與其共同生活的婦女等);

10. 其他法律、法規規定的條件。(具體可以查詢當地二胎生育政策)

十八屆五中全會公報允許普遍二孩政策

以“單獨二孩”政策的推出為參照系，全面放開二孩要落地，恐怕至少要經歷4個關鍵程序：第1關：*的決定;第2關：國務院制定調整意見，全國人大常委會批準;第3關：各地實施方案報批;第4關：地方人大修訂計生條例。國家衛計委下屬的中國人口與發展研究中心主任姜衛平昨日表示，全面落實該政策還需等待各地人大修改地方的法律之后，方可最終落地。

開放二孩要先修法

姜衛平透露，允許普遍二孩政策落實應該是參照“單獨二孩”政策的實施。他強調，允許普遍二孩依舊需要依法落實，首先有個修法的過程。

2013年11月，十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策。當年12月國務院就向全國人大常委會提交了“調整完善生育政策的議案”，12月末的全國人大常委會就通過*、國務院印發的《關于調整完善生育政策的意見》。

該《意見》明確了各地落實“單獨二孩”的實施方案。首先，各省(區市)的政府制定實施方案，接著報國務院主管部門(即國家衛計委)備案。之后，各省人大或其常委會修訂地方性法規。

搶生屬違法要罰款

目前，根據我國《人口與計劃生育法》，各省份計劃生育的具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。姜衛平介紹，國家僅對計劃生育政策做出原則性的規定，而具體的生育政策在省級層面制定。我國正式啟動“單獨二孩”政策后，多地相應地修改了計劃與生育條例。這導致了各地政策的落地出現了時間差。

如1月，浙江、安徽、江西三省率先啟動“單獨二孩“政策，3月至6月多數省份集中實施，9月政策全面落地。地方政策的出臺時間決定了新生兒的身份是否合法。

對于政策落地之前“搶生”單獨二孩者的處理，各地也有不同。

此前媒體曾統計，江西、浙江、天津、北京、陜西、上海、四川、甘肅、重慶、廣東、遼寧、湖南、云南、福建、內蒙古、黑龍江、貴州等17個省市自治區明確規定在政策落地之前“搶生”單獨二孩者屬違法，仍需按規定進行罰款。

允許普遍二孩每年或新增數百萬人

10月29日閉幕的中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議提出，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。這是實施了30多年的計劃生育政策的重大調整，預示著計劃生育政策改革的大幕正式拉開。

促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。

十八屆五中全會于10月26日至29日在北京舉行。全會提出，全面放開二孩生育的背景，是中國人口形勢已發生歷史性轉變，這些變化包括生育率進入超低水平，以及性別比失衡、老齡化和少子化等。其中，生育率過低成為談論最多的問題之一。

多位人口學專家表示，全面放開二孩是生育政策調整的進步。據多位學者的測算，全面放開而后新生兒的出生峰值可能在2017年到來，最樂觀的估計新增人口峰值不會超過800萬，對于提升生育率、扭轉中國人口形勢的作用可期，具體效果仍有待觀察。

每年或新增人口300-800萬

從“單獨”二孩到全面二孩的政策推進，官方的解釋是為了避免生育堆積，平穩突進政策。

今年3月，中國人民大學人口學院教授、中國人口學會會長接受采訪時認為，根據2011年的數據，中國大概有1.5億獨生子女家庭，這些都是“全面二孩”的目標人群。

他分析，如果1.5億個家庭中最終只有50%-60%的比例生育二孩，出生人口規模依舊會很大。選擇在“全面二孩”政策實施前，先實行一段時間“單獨二孩”政策，可以先釋放一部分生育能量，從而實現政策平穩的過渡。

根據官方最新信息，符合政策的單獨夫婦共有1100萬對，全國各地啟動時間不等，到末有107萬對單獨夫婦申請再生育。所占比例只有目標人群的十分之一。

人口學專家、美國霍普金斯大學生物統計學博士黃文政表示，“全面二孩”實施后可能在2017年出現生育高峰。他預測，“全面二孩”每年帶來的新增人口在300萬-800萬之間，估計中值為500萬。他的預測是基于人口普查和近年國家統計局數據，使用人口預測模型得出的。

但黃文政也從其他角度粗略地解釋了他的估算。他提到，在1.5億生育了獨生子女的家庭中，孩子在0?15歲的家庭大約有7000萬?8000萬，這部分家庭應該是符合生育二孩政策并且年齡合適的生育主體。這其中，再除去符合“單獨二孩”和農村“一孩半”政策的獨生子女家庭，最后可能有6000萬左右可能受益于“全面二孩”政策。

按照“單獨二孩”第一年的申請比例和最終實際出生人口來判斷，“全面二孩”后新增年出生人口在300萬-800萬之間，中值為500萬。加上目前每年1700萬左右的出生人口，2017年出生的總人口在2000萬?2500萬之間，中間值為2100萬。

北京大學人口所教授喬曉春認為，“全面二孩”并不會像此前有關部門擔心的那樣，每年增加的出生人口最高估計只有600-700萬，加上目前1600萬左右的年出生人口，年出生人口峰值在2200萬左右，但這樣的水平預計只會持續一兩年，很快就會一路走低。

獨立人口學者、《人口危局》作者何亞福的觀點更加保守。他估計第一年申請的人數可能只有600萬左右，而實際出生的可能只有400萬左右。何亞福的結論依據公開數據和“單獨二孩”的申請比例測算得出。

黃文政表示，從2015至2025年10年間，24至29歲的生育旺盛期女性數量將從7387萬降至4116萬，這意味著10年后即使生育率保持不變，出生人數也將萎縮接近一半。

人口形勢已發生歷史性轉變

如果從1980年“一胎化”算起，中國的計劃生育政策已經實施了35年。相比當初擔心“人口爆炸”，今天中國的人口形勢已經發生了歷史性轉變。生育率過低、人口老齡化、性別比失衡、青年占比下將等問題已經成為共識。

按照北京大學社會學系人口學者郭志剛的研究，自1995年以來中國的生育率就處于不足1.5的低水平，遠低于官方口徑1.8。而出生性別比自1982年就偏離正常范圍。

人口學界認為，中國的生育率維持在2.2左右才能保證世代更替平衡，生育率過低將導致人口負增長。出生性別比失衡將引發一系列社會問題。

隨著生育管制政策的持續，生育率持續走低。據2010年第六次人口普查的數據，中國當年生育率為1.18，如果再加上漏報的數據，學界普遍認為仍在1.5以下，遠低于世界2.5的世界平均水平。而中國治理性別比失衡13年，依然未將其拉回正常值。

中國人民大學人口與發展研究中心教授顧寶昌表示，學界呼吁調整人口政策由來已久，學者們在2004年、2009年和進行過3次影響較大的“建言”。2004年的“建言”就提到，中國應實行“分類實施、逐步放開、兩步到位、平穩過渡”的人口政策調整方案。每年“兩會”，全國人大代表和政協委員，都有不少人提交相關建議。民間的呼聲更是不計其數。

2013年十八屆三中全會，黨中央相應呼聲，啟動“單獨”二孩政策，即允許一方是獨生子女的夫婦生育第二個孩子。人口政策的調整邁出重要一步。

公開信息顯示，符合政策的“單獨”夫婦共有1100萬對，全國各地啟動時間不等，到末有107萬對單獨夫婦申請再生育。所占比例只有目標人群的十分之一。截至今年5月底，申請生育二孩的人數也只有13%左右。呈現逐漸走低趨勢。

郭志剛說，這一結果另許多學者都沒有想到。之后，全面放開二孩的呼聲持續高漲。

諸多信號顯示政策獲將調整

今年初開始，有關“五中全會”全面放開二孩的消息就開始流傳。在國家衛計委舉行的歷次新聞發布會上，何時全面放開二孩生育被頻頻問起，衛計委的回答則偏保守。

今年4月，一條“全放開‘二孩’生育已報國家通過并認定，預計在5月份之前將下發紅頭文件到各級政府”的消息，在社交媒體平臺傳開。記者向國家衛計委核實，宣傳司司長毛群安稱“沒有這個可能”。

7月10日的國家衛計委例行新聞發布會上，國家衛計委首次對“全面二孩”表達明確態度。基層指導司司長楊文莊稱，“我們現在正在按中央的要求抓緊推進有關工作”。

7月底，有媒體報道國家衛計委正在對全面放開二孩等工作進行評估，最快年內可以實行。10月底，一份《中國未來人口發展報告》據稱已上遞到決策層，該報告建議立即全面放開二孩政策。

一位知情人士告訴記者，這份報告實際上遞交給了國家衛計委，并且是在國家衛計委要求下進行調研撰寫的。他說，這種情況很少見，顯示決策層已經非常重視這一問題。

10月26日召開的十八屆五中全會，將制定“十三五”規劃剛要，這也成為“全面二孩”的期待所在。一位渴望生育二孩的70后母親告訴記者，這幾天她每隔幾分鐘就要刷新一次新聞，甚至因此失眠。她已近40歲，“不能再等了”。

近幾日，多位人口學專家表示，十八屆五中全會可能將有重大人口政策調整信息釋放，“只是看怎么表述了”。

人口學專家易富賢分析，按照以往的政策發布慣例，全會的“公報”主要談黨的重大方針，有關計劃生育政策調整的具體內容，可能將在隨后兩天的決定中公布