各縣（市）區人民政府，各開發區管委會，市政府各部門，各有關單位：

經市政府同意，現將《鞍山市促進“一區一帶”科學發展土地管理制度改革實施方案》印發給你們，請結合本地區、本部門實際，認真組織實施。

鞍山市人民政府辦公廳
2013年6月9日

鞍山市促進“一區一帶”

科學發展土地管理制度改革實施方案

為落實《遼寧省人民政府辦公廳關于印發遼寧省促進“一區一帶”科學發展土地管理制度改革實施方案的通知》（遼政辦發〔2012〕73號），加快推進沈陽經濟區和遼寧沿海經濟帶（以下簡稱“一區一帶”）產業結構優化和經濟發展方式轉變，提升發展質量和可持續性，構建與“一區一帶”科學發展和我市經濟社會發展相適應的土地開發利用格局，制定本實施方案。

一、指導思想、基本原則和主要目標

（一）指導思想。

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，全面貫徹黨的十八大精神，進一步解放思想，改革創新，突出“保發展、守紅線、促集約、惠民生”這條主線，探索通過“三統籌、三優化”，構建資源保護、節約集約、布局合理、流轉順暢、惠及民生的用地新機制，促進經濟社會發展、生態文明建設與土地資源利用相協調，推動“一區一帶”科學發展和鞍山老工業基地全面振興，為全省土地管理制度改革提供經驗和示范。

（二）基本原則。

1．保障科學發展。堅持發展是第一要務，不斷拓展建設用地和耕地開發新空間，保障經濟社會發展合理用地需求，強化土地閘門作用，有保有壓、控放結合，從保外延發展轉向保內涵發展，從重保發展速度轉向重保發展質量，從重保發展規模轉向重保發展效益，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變。

2．堅守耕地紅線。毫不動搖地抓好耕地保護，嚴格控制非農建設占用耕地，確保耕地總量不減少、質量有提高，切實保障糧食安全，探索不以犧牲農業、生態和環境為代價的新型工業化、城鎮化和農業現代化協調發展的路子。

3．堅持節約集約。落實節約優先戰略，把內涵式發展作為基本要求，積極調整各類用地結構，大力優化土地利用布局，重點盤活存量建設用地，著力提高土地資源利用效率，增強可持續發展能力。

4．維護群眾利益。堅持以人為本，充分尊重群眾意愿和主體地位，切實保障土地權利人特別是被征地農民的合法權益，著力保障和改善民生，建立健全以城帶鄉、以工促農協調發展的長效機制，確保廣大城鄉居民共享改革發展成果。

（三）主要目標。

1．耕地保護目標得到有效落實。堅守耕地紅線，嚴格落實土地利用總體規劃確定的耕地保護任務，確保耕地保有量、基本農田數量不減少，質量有提高，布局總體穩定。到2020年，耕地平均質量等別和糧食產能得到有效提升，中高產田的面積比重力爭達到90％以上。

2．土地利用結構和布局得到有效優化。依據國土規劃、主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等空間規劃，統籌區域土地利用主導方向，實行差別化的用地管控政策，進一步優化各類用地結構和布局。力爭到2020年，形成功能明確、布局合理、結構優化、利用高效的土地利用新格局。

3．節約集約用地水平得到顯著提高。嚴格控制城鄉建設用地總規模，不斷提高新建項目用地的準入標準，加強新增建設用地消耗考核。“十二五”期間，實現單位國內生產總值消耗建設用地量下降30%的目標。到2020年，全市建設用地第二、三產業地均產值提高2倍左右，工業集中度達到80%以上，工業項目用地投資強度和容積率大幅度提高，節約集約用地水平邁入全省前列。

4．城鄉統一的建設用地市場基本形成。大力推進農村土地管理制度改革，推動集體經營性建設用地流轉，逐步實現集體土地與國有土地享有平等權益。完善城鄉一體的土地規劃管理制度、土地產權登記制度，規范推進城鄉建設用地增減掛鉤試點，建立區域一體化土地市場及管理考核機制。

5．土地綜合整治取得明顯成效。全力推進農村土地綜合整治，高質量完成“十二五”期間旱澇保收高標準基本農田建設任務。積極推進城鎮低效用地再開發，集中整治“城中村”、“空心村”及城鄉結合部的農村居民點，進一步消除“城市二元”現象。開展廢棄工礦用地復墾，盤活利用空閑地、閑置地和低效用地，開拓土地利用空間的新途徑。

二、主要內容及方法步驟

（一）創新耕地保護機制，全面加強耕地質量建設。

1．強化耕地保護共同責任機制。

實施內容：進一步提高耕地保護在縣（市）區政府、開發區管委會績效考核中的比重，全面落實領導干部耕地保護考核和離任審計制度。在農民自愿基礎上，探索建立農民耕地保護協會，加強對耕地保護的共同監管。

方法步驟：(1)在總結市政府對縣（市）區政府、開發區管委會耕地保護年度責任目標考核工作的基礎上，完善考核評價辦法，提高耕地保護責任目標管理水平。實行耕地動態遙感監測，為耕地保護責任目標考核提供可靠依據。進一步加強市政府對耕地保護的績效管理工作，適當提高績效考評中耕地保護的分值。(2)制定具體規定，全面落實領導干部耕地保護考核和離任審計制度。（3）在省國土資源廳指導下，在農民自愿基礎上，適時建立農民耕地保護協會。

責任單位：市國土資源局、市農委、市審計局、市統計局。

時限要求：2013年底前，完成市政府對縣（市）區政府、開發區管委會年度績效考評中耕地保護分值的修訂，出臺領導干部耕地保護考核和離任審計具體規定，起正式實施。

2．建立耕地保護補償機制。

實施內容：從土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、耕地占用稅中籌集資金，建立耕地保護基金。近期，采取“以獎代補”方式，對耕地保護重點地區和成效顯著的集體、個人給予獎勵。“十二五”末期，形成以基本農田保護為主的耕地保護補償制度，對承擔基本農田保護任務的農戶和村集體經濟組織給予適當補償。采取“先建后補、以獎代補、以補促建”等多種方式，對自行投資土地整治項目的農民、農村集體經濟組織和其他投資人給予獎勵或補貼。

方法步驟：(1)學習借鑒外市建立耕地保護基金成功經驗，從我市實際出發，研究制定耕地保護基金管理辦法，規范基金籌集渠道、補貼標準、使用范圍。(2)利用經濟和契約手段，提高廣大農民耕地保護的積極性和主動性。進行耕地保護統一登記，將耕地保護面積落實到村、組和農戶。由鄉級政府與耕地承包人簽訂《耕地保護合同》，約定雙方的權利、義務及違約責任。(3)本著“先易后難、分步推進”的原則，先行落實耕地保護獎勵機制，從省下撥的新增費中劃出一塊資金，通過轉移支付，對耕地保護任務重、工作突出的縣(市)區、開發區、鄉(鎮)基層政府、管委會和村集體經濟組織及個人，采取“以獎代補”的方式給予獎勵。“十二五”末期，全面落實以基本農田保護為主的耕地保護機制，實現保護耕地與增加農民收入“雙贏”目的。(4)結合實施全市農村土地整治規劃，采取“先建后補、以獎代補、以補促建”等多種方式，對農村集體經濟組織、農戶和其他投資人自行投資土地整治的項目，經驗收合格后給予相應的獎勵或資金補貼。

責任單位：市財政局、市國土資源局、市農委。

時限要求：2013年底以前，制定耕地保護獎勵和對自行投資土地整治項目資金補貼政策，開始實施。2015年，出臺我市耕地保護基金管理辦法，起實施。

3.建立建設性耕地保護機制。

實施內容：科學編制和實施土地整治規劃，大力推進高標準基本農田建設；引導基本農田保護區內非農建設用地和其他土地逐步退出，推進高標準基本農田集中連片建設和管護。大力推進山、水、田、路、林、村綜合整治，提高土地整治綜合效益。

方法步驟：(1)加快編制市、縣兩級土地整治規劃，以土地利用總體規劃為依據，統籌安排高標準基本農田建設、農村土地整治、工礦廢棄地復墾等各項任務。(2)依據土地整治規劃，以高標準基本農田示范區建設為重點，組織實施土地整治重大工程和示范項目建設。(3)開展基本農田保護區內非農建設用地調查評價工作，為示范區高標準基本農田集中連片建設和管護創造條件，制定鼓勵政策，引導基本農田保護區內非農建設用地調整置換。(4)結合我市正在實施的高產水田建設、中低產田改造、設施農業建設、滴灌工程建設和“青山工程”、“碧水工程”建設，有效聚合各類涉農資金，捆綁投入，整村推進，集中抓好一批示范項目，對山、水、田、路、林、村實施綜合整治，提高土地整治綜合效益。

責任單位：市國土資源局、市財政局、市農委、市林業局、市水利局、市環保局。

時限要求：2013年上半年，完成15萬畝高標準基本農田建設、6萬畝農村土地綜合整治工作，完成市、縣級土地整治規劃編制工作。2013年下半年，完成基本農田保護區內非農建設用地調查和評價工作，部署上述非農建設用地調整置換工作。2012年至2015年，完成土地整治84.5萬畝，其中，建成旱澇保收的高標準基本農田60萬畝，實施農村土地整理16.4萬畝，實施城鄉建設用地增減掛鉤等土地復墾4.1萬畝。

4．改進耕地占補平衡機制。

實施內容：按照“占一補一”的原則，落實耕地占補平衡，確保耕地數量不減少。在此基礎上，結合農用地分等定級成果，逐步提高補充耕地質量。鑒于我市耕地后備資源匱乏的實際情況，逐步探索耕地易地占補平衡辦法。

方法步驟：（1）完善農用地分等定級成果，實行新增耕地質量鑒定結果與農用地分等定級成果網上公開發布制度。（2）組織開展補充耕地潛力調查評價工作，按照“以補定占”和“先補后占”原則，最大限度地實現以市為單位本行政區域內“占一補一”。（3）加強全市耕地占補平衡項目庫管理和農村土地整治監測監管系統項目報備工作，探索耕地易地占補平衡辦法。

責任單位：市國土資源局、市財政局、市農委。

時限要求：2013年6月底前，配合省國土資源廳完成縣級耕地質量等級成果補充完善工作。，嘗試耕地異地占補平衡網上交易。，在省國土資源廳的指導下，開展補充耕地潛力調查評價工作和新增耕地質量鑒定試點工作。

（二）創新差別化用地管控機制，優化用地結構和布局。

5．強化規劃對區域差別化用地的引領和管控。

實施內容：依據沈陽經濟區國土規劃，統籌主體功能區規劃、土地規劃、城鄉規劃和產業布局等空間規劃，科學配置新增建設用地，加快存量用地結構調整和布局優化，為構建與沈陽經濟區發展規劃相協調的國土空間格局提供支撐。

方法步驟：（1）在實現主體功能區規劃、土地規劃、城鄉規劃、產業規劃“四規統一”的基礎上，充分發揮國土規劃的統籌和銜接作用。（2）認真落實沈陽經濟區國土規劃，加強規劃的實施管理，在確保區域內耕地保有量和基本農田保護面積不減少、布局總體穩定、嚴格控制建設用地總量的前提下，依據沈陽經濟區國土規劃，組織開展市、縣土地利用總體規劃等空間規劃的評估修改。（3）積極爭取省國土資源廳在用地的規劃、計劃指標和管理機制創新等方面給予支持，使我市的國土空間格局與沈陽經濟區發展相協調。

責任單位：市國土資源局、市發展改革委、市建委、市環保局、市交通局、市沈陽經濟區辦公室。

時限要求：2013年9月前，配合省相關部門完成沈陽經濟區國土規劃文本編制工作，為年底前報省政府批準實施提供支撐。依據獲批的沈陽經濟區國土規劃，6個月內完成市國土規劃的編制工作。

6．建立土地規劃評估和動態管理機制。

實施內容：根據規劃實施的實際情況，積極申請開展對市、縣、鄉級土地利用總體規劃定期評估、適時修改的試點工作。在土地利用總體規劃的控制和指導下，積極推進市、縣未利用地開發利用、工礦廢棄地復墾調整使用等專項規劃編制，補充和深化土地利用總體規劃安排。

方法步驟：（1）充分利用省出臺的土地利用總體規劃實施定期評估和適時修改的有關規定，申請開展對市、縣、鄉級土地利用總體規劃定期評估、適時修改工作。（2）依據土地利用總體規劃，在嚴格土地用途管制和不改變各項建設用地約束性指標的前提下，落實省政府建設用地規模指標兼容機制。（3）加快推進市、縣級未利用地開發利用規劃編制工作，適時開展市、縣（市）區、開發區工礦廢棄地復墾調整使用專項規劃編制工作，為土地利用細化管理提供規劃支撐。

責任單位：市國土資源局、市發展改革委、市建委、市環保局、市林業局。

時限要求：2013年上半年，申請規劃定期評估和適時修改試點；開展市、縣（市）區、開發區工礦廢棄地復墾調整使用專項規劃編制工作。2013年底，完成各級未利用地開發利用規劃編制報批工作，開始實施。

7．探索拓展建設用地空間的政策機制。

實施內容：積極推進未利用地開發利用，引導建設項目優先使用未利用地，探索利用未利用地發展新型工業化項目的差別化用地政策。探索符合獨立選址工業項目和礦業發展的用地制度，對利用礦山、荒灘等土地建設新能源、礦山等不改變基本土地類型的項目，實行以租賃方式供地或臨時用地。

方法步驟：（1）調查未利用地實際情況，明確未來利用方向。2013年上半年，對2011年未利用地調查結果進行補充調查，并依據未利用地所在區域明確未利用地利用方向，制定未利用地利用計劃。（2）積極鼓勵引導開發未利用地。在招商引資中優先利用未利用地，對于適于成片開發的未利用地，加大前期開發的投入，完善基礎設施建設，為未利用地的利用創造良好環境。（3）鼓勵海城市和岫巖縣積極探索制定利用未利用地的相關政策，為省國土資源廳出臺全省未利用地開發利用的指導意見提供支撐。（4）積極爭取我市作為全省礦業用地方式改革試點市，尋找符合我市實際和特點的礦業用地新模式。研究規范利用荒山、荒灘建設新能源、新礦山項目的適用范圍和補償安置、用地審批、供地方式等方面的程序、標準，為我市探索新能源產業和礦業產業用地以租賃或臨時用地等方式供地的新模式。

責任單位：市國土資源局、市發展改革委、市建委、市規劃局、市林業局、市沈陽經濟區辦公室。

時限要求：2013年上半年完成補充調查，下半年制定未利用地利用計劃。2013年上半年，指導海城市、岫巖縣對未利用地開發利用提出設想，并報省國土資源廳。2013年下半年，申請我市作為符合獨立選址工業項目和礦業發展用地制度改革試點市。

8．規范推進城鄉建設用地增減掛鉤和工礦廢棄地復墾利用試點。

實施內容：改進增減掛鉤試點模式，除建新安置用地外，一律實行先墾后用。進一步落實好我市千山區工礦廢棄地復墾利用國家試點工作，嚴格對項目實施監管。在總結試點經驗的基礎上，逐步將全市納入工礦廢棄地復墾利用試點范圍。積極探索完善工礦廢棄地復墾利用試點政策，允許城區內的工礦廢棄地直接調整使用，城區外的工礦廢棄地復墾后與新增建設用地對應掛鉤。以實施增減掛鉤政策為抓手，將村莊整治和工礦廢棄地復墾與農村土地整治統籌安排，確保耕地總量不減少，建設用地規模不增加。

方法步驟：（1）改進增減掛鉤周轉指標下達方式，在省國土資源廳正式下達掛鉤周轉指標前，采取預下達方式，確定試點地區年度增減掛鉤周轉指標，待省國土資源廳增減掛鉤周轉指標下達后納入年度計劃。（2）調整增減掛鉤試點模式，合理確定建新拆舊區的規模和比例，完善增減掛鉤土地增值收益分配辦法。對擬用于增減掛鉤的拆舊地塊，按照土地整治項目管理要求，先行整理復墾，經驗收合格后，與建新地塊組成項目區，報省審批。（3）開展有條件建設區納入增減掛鉤項目建新區選址范圍和跨縣域實施增減掛鉤項目的調查研究工作。（4）加快千山區工礦廢棄地復墾利用試點工作，同時組織編制全市工礦廢棄地復墾利用專項規劃和試點工作方案，確定試點的目標任務、項目布局和時序安排，明確工礦廢棄地調整利用的方向和區域，經省政府批準并報國土資源部備案后實施。

責任單位：市國土資源局、市發展改革委、市建委、市林業局。

時限要求：2013年年底前，對千山區的工礦廢棄地復墾利用試點工作進行總結，完成全市工礦廢棄地復墾利用專項規劃編制和工作方案編報工作。

9．改革水庫水面、綠化帶等建設項目用地審批辦法。

實施內容：新建水庫項目的水面用地及公路、鐵路建設等項目中的綠化帶用地，實行“只征不轉”，不占新增建設用地計劃指標。結合“一區一帶”用地結構調整，探索將城市存量建設用地改造中形成的成片城市綠地作為農用地管理，其相關的建設用地規模和指標在本行政區域內調整使用。

方法步驟：（1）研究制定水庫水面、綠化帶等建設實行“只征不轉”的相關規定，在申報水庫、公路、鐵路項目用地時，對水庫建設用地中庫區水面用地和公路、鐵路建設中綠化帶用地，涉及占用農用地的，經核定后從農用地轉用面積中予以扣除，只辦理土地征收審批手續，不再辦理農轉用審批手續。（2）借鑒水庫水面、公路、鐵路綠化帶等建設實行“只征不轉”政策，探索新城、新市鎮和重點發展區域城市規劃區內的“綠心、綠帶”等“只征不轉”的用地管理機制。在此基礎上，將城市存量建設用地改造中形成的永久性成片城市綠地調整為農用地，進一步理順規劃、計劃、審批、供地、執法監察和變更登記等管理措施，制定政策性文件和實施方案，報國土資源部、省國土資源廳批準后施行。

責任單位：市國土資源局、市水利局、市交通局、市建委、市城建局、市林業局。

時限要求：2013年上半年，根據國家和省出臺的相關規定，研究和制定我市水庫水面、綠化帶等建設實行“只征不轉”的相關辦法。2013年底前，完成水庫水面及綠化帶用地專項調查。上半年，組織新城新市鎮和重點發展區域城鎮“綠心、綠帶”等建設“只征不轉”和城鎮存量用地改造形成成片綠地調整試點，制定實施方案上報獲批后，在全市范圍內組織實施。

（三）創新節約集約用地機制，轉變土地利用方式。

10．完善產業用地政策。

實施內容：落實鼓勵新型產業發展分類供地政策，優先保障先進裝備制造業、戰略性新興產業、現代服務業發展用地。根據項目投資規模、預期經濟效益及企業經營年限，探索實施租賃、短期出讓、先租后出讓、入駐標準廠房等多種供地方式。對分期實施的大中型工業項目，實行整體規劃、總量控制、分期供地、限期開發。建立健全工業用地退出機制，促進低效、低端產業用地逐步退出。

方法步驟：（1）探索實施多種靈活的供地方式，適應我市城市發展轉型和產業結構優化升級對土地供應方式多樣化的需求，進一步降低工業企業發展成本，為全市社會經濟發展提供更多支持。（2）建立實施工業用地淘汰退出機制，提高低端、低效產業用地保有成本，促進低端、低效產業用地逐步退出，引導企業進行“零增地”發展。（3）省鼓勵類產業發展項目目錄、鼓勵類新型產業發展用地政策及支持產業集聚發展激勵政策發布后及時組織實施。

責任單位：市國土資源局、市發展改革委、市服務業委、市建委、市規劃局。

時限要求：2013年上半年對租賃、短期出讓、先租后出讓、入駐標準廠房等多種供地方式的可行性進行研究，2013年下半年力爭實施可行的供地方式。2013上半年至，結合完善土地利用批后監管機制，建立工業用地退出機制，重點對停產、倒閉企業和供而未用、閑置土地企業用地按照政策規定，采取收購、無償收回等方式予以盤活。以后通過提高用地保有成本等方式，促進低效、低端產業用地的退出，逐步健全工業用地退出機制。

11．完善城鄉低效用地再開發激勵機制。

實施內容：按照規劃控制、收益共享、運作高效的原則，建立完善城鄉低效用地再開發利用機制。堅持政府主導與市場化運作相結合，對低效用地再利用，堅持在指標上予以傾斜、在利用上予以優先，鼓勵聯合開發、自行改造。健全地價評估制度，完善定價機制。按照“尊重歷史、區別對待、依法處置”的原則，完善歷史遺留問題的用地手續。

方法步驟：（1）組織開展城鄉低效用地專項調查，以專項調查結果為依據，對城鄉低效用地有計劃、有步驟地予以改造。（2）加大對“邊角地、夾心地、插花地”等類型低效用地的利用調整改造力度，進一步實現城鄉建設的結構優化、功能提升。待省國土資源廳總結沈陽市試點經驗，出臺全省開發低效閑置用地扶持政策后，結合我市實際做好貫徹落實。健全地價評估制度，完善定價機制，確保公開、公平和公正。（3）學習借鑒廣東等省經驗，組織開展歷史遺留違法用地調查，以符合規劃并已建成使用的歷史遺留用地為重點，制定不同階段歷史遺留用地的處置標準和操作辦法。根據城鄉低效用地改造實施進度，妥善處理歷史遺留用地問題，為加快推進城鄉低效用地再開發創造條件。

責任單位：市國土資源局、市建委、市財政局。

時限要求：2013年3月至10月，組織開展城鎮低效用地專項調查，2013年底以專項調查結果為依據，將城鄉低效用地再開發再利用納入土地出讓計劃，及時貫徹省城鎮低效閑置土地再開發政策。2013年上半年，完成全市歷史遺留用地專項調查，及時出臺完善歷史遺留問題用地手續的政策意見，根據城鄉用地調整改造需要，分期分批辦理歷史遺留問題的用地手續。

12.完善土地利用批后監管機制。

實施內容：建立批而未供、供而未用、用而未盡土地處置機制，促進新增建設用地充分、高效利用。建立健全土地利用動態巡查制度，完善建設項目竣工用地驗收制度。

方法步驟：（1）以“一張圖”為基礎建設土地利用監管平臺，為土地利用批后監管提供依據。（2）建立動態巡查領導小組，明確責任，細化分工，以國土資源分局、基層國土所為平臺和依托，以開竣工、改變用途、土地閑置、土地開發利用強度為重點，落實動態巡查制度，及時發現違規問題，認真查處和督促整改，確保監管效果。（3）繼續完善落實建設項目竣工用地驗收制度，對已納入用地驗收范圍的建設項目，未經國土資源部門用地驗收或驗收不合格的，不得通過竣工驗收，建設行政主管部門不予工程竣工驗收備案。（4）建立完善批而未供、供而未用、用而未盡土地處置機制，定期核實通報批而未供、供而未用、用而未盡土地情況，督促各縣（市）區、開發區采取調整規劃、調整項目用地位置、更換項目等方式加大批而未供土地的處置力度，對供而未用和閑置土地，采取無償收回、延長開發期限、協議收回等方式進行再開發。

責任單位：市國土資源局、市發展改革委、市建委、市規劃局、市財政局。

時限要求：2013年，完善建設項目竣工用地驗收工作機制，建立土地利用動態巡查制度，落實機構、人員，明確責任及工作分工。2013年上半年，更新完善以建設用地審批備案系統、土地市場動態監測與監管系統為主的建設用地監管平臺。2013年，將批而未供、供而未用、用而未盡土地情況納入市政府對各縣（市）區政府、開發區管委會績效考核內容，完善批而未用土地處置機制。

13．健全用地結構調整中的利益調節機制。

實施內容：加大市場配置土地資源的力度，健全土地收益分配調節機制。合理調整建設用地的取得和保有成本，約束粗放浪費用地行為。充分尊重原土地權益人意愿和合法權益，合理確定土地增值收益分配關系。開展農村集體建設用地使用制度改革，在海城市進行集體建設用地使用權流轉試點，推進農村集體土地節約集約利用。

方法步驟：（1）嚴格執行劃撥用地目錄，逐步實行國家機關辦公、基礎設施、社會事業等用地的有償使用。根據省國土資源廳安排，對交通、能源、水利等基礎設施和城市公共設施、社會事業用地中的經營性用地，以及國家機關辦公用地中發生出租或改變用途的原劃撥土地，先行實行有償使用。探索設定劃撥土地使用權最低價款，促進劃撥用地與有償使用并軌。（2）根據我市發展實際，探索提高新增建設用地取得成本和土地保有成本的方法和管理模式，落實遼寧省優先發展產業的地價政策和標準，及利用未利用地和低效用地發展二、三產業的地價鼓勵政策，并在省國土資源廳指導下，研究建立經營性建設項目投資和產出標準體系，構建用地結構調整的內生機制。（3）研究用地調整涉及的各權益主體的土地權利關系，為省國土資源廳制定合理的土地增值收益分配政策提供參考依據。（4）加快推進農村土地所有權和集體建設用地使用權的確權登記頒證工作，積極爭取在海城市進行集體建設用地使用權流轉試點。

責任單位：市國土資源局、市發展改革委、市建委、市財政局。

時限要求：2013年，開展擴大國有土地有償使用范圍和完善地價調節相關政策研究工作。配合省國土資源廳開展經營性建設項目投資和產出標準制定工作。開展土地增值收益分配專題研究，為省國土資源廳制定合理的土地增值收益分配政策提供參考依據。2013年下半年組織開展集體建設用地使用權流轉方式試點。

14．加大土地儲備和調控力度。

實施內容：根據“一區一帶”建設需要，科學確定政府土地儲備的規模，將存量建設用地和新增建設用地統一納入政府土地儲備范圍，形成“以土地定項目”的供需格局。探索建立建設用地新增指標與流量指標互補的土地利用計劃總量指標體系，加強政府對土地利用的調控和監管。

方法步驟：（1）結合我市實際，制定加強政府土地儲備管理的規范性文件，合理確定政府土地儲備規模，將存量建設用地和新增建設用地統一納入政府土地儲備范圍，作為政府項目推介和招商引資的依據，形成“以土地定項目”的供需格局。（2）加強土地利用年度計劃與政府土地儲備計劃的銜接，將新增建設用地指標、增減掛鉤周轉指標和盤活存量建設用地指標統一納入年度用地計劃，設立未利用地開發利用指標和工礦廢棄地復墾利用專項指標，并將其作為制定政府土地儲備計劃和調控土地供應的依據。（3）加大對重點產業園區、工業集聚區、新城、新市鎮規劃范圍內涉及的集體土地征收儲備力度，依據土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，提前安排當年用地計劃，縣（市）區、開發區根據項目實施的需要，及時申請農用地轉用。

責任單位：市國土資源局、市財政局。

時限要求：開展重點產業園區、工業集聚區、新城、新市鎮用地需求調研，優先納入2013年用地計劃，并探索農村集體土地先征后轉的運作方式。2013年，在省出臺相關政策基礎上，出臺我市加強政府土地儲備管理的規范性文件，健全土地整理儲備政策。

15．完善節約集約用地評價考核機制。

實施內容：完善節約集約用地的評價考核機制、激勵約束機制、監管機制和責任機制。實行年度計劃指標與節約集約用地評價結果相掛鉤的激勵制度。建立促進土地使用者節約集約用地的獎懲機制。在新城開發、舊城改造中，總結推廣“節地城市發展模式”，充分利用地上地下空間。

方法步驟：（1）落實城鄉統一的節約集約用地評價考核體系，嚴格落實責任考核與獎懲制度，形成節約集約用地“倒逼機制”。（2）逐級分解落實“十二五”期間單位國內生產總值建設用地下降30%的目標任務，建立年度實施評估制度。做好年度新增建設用地消耗考核工作，及時公布考核結果。（3）落實開發區土地節約集約利用評價體系，客觀評價不同區域、不同類型、不同發展階段開發區的集約利用水平，將評價結果作為開發區升級、擴區的依據，促進開發區集約利用評價工作的科學化、常態化、長效化。（4）落實工業用地節約集約利用激勵約束機制，支持企業加大投資力度、節地挖潛。按照上級政策要求探索建立節約集約用地專項獎勵基金，對節約集約用地成效顯著的企業實施獎勵，鼓勵企業節約用地。試行土地出讓履約保證金制度，加大閑置土地認定和處置力度。（5）結合我市土地市場、城市建設實際，引入“節地城市發展模式”先進理念，細化地上、地表、地下土地使用權利出讓時規劃條件的設定。

責任單位：市國土資源局、市發展改革委、市財政局、市科技局、市規劃局、市人防辦、市統計局。

時限要求：“十二五”期間，按照單位國內生產總值建設用地下降目標分解任務，開展年度考核評價工作。2013年底，根據上級政策，及時建立城鄉統一節約集約用地評價考核標準、評價考核辦法，調整開發區土地集約利用評價體系。建立節約集約用地專項獎勵資金和土地出讓履約保證金制度。2013年下半年，研究地下使用權地價確定等規則，細化地下空間利用政策。

（四）加快農村土地管理制度改革，切實維護農民權益。

16．加快農村集體土地確權登記發證。

實施內容：全面完成農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權確權登記頒證工作。細化土地權利種類，豐富和落實各項權能，強化對各類土地權利的保護。探索建立以規劃管控為前提，以產權交易，以加強監管為手段，適應的農村土地權利體系。

方法步驟：（1）按照“主體平等”和“村民自治”的原則，尊重農村集體土地的歷史和現狀，以土地權屬和地類，全面完成全市農村集體土地所有權確權登記頒證工作。完善土地權屬爭議調處機制，及時解決國家與集體、集體與集體之間的土地權屬爭議。（2）在土地確權登記頒證基礎上，依據《物權法》等法律規定，研究細化農村土地所有權和使用權等土地權利種類，明確各類土地權利的主體、權能和權利實現的限制因素，建立健全農村集體建設用地依法取得、規范交易、收益分配等制度體系。（3）在省制定農村集體建設用地使用權抵押融資辦法的基礎上，逐步實現集體建設用地和國有建設用地享有同等權益。搭建土地產權交易平臺，完善服務體系，引導和鼓勵集體建設用地入市公開交易。

責任單位：市國土資源局、市農委、市建委、市政府法制辦、市金融辦。

時限要求：2013年，鞏固農村集體土地所有權確權登記發證成果，發證率達到95%以上。2015年前，全面完成農村宅基地和集體建設用地使用權的確權登記發證工作，發證率達到95%以上。，開展農村集體土地產權制度研究，為全省土地權能保護立法提供借鑒。

17．建立征地補償和安置新機制。

實施內容：按照確保被征地農民“生活水平有提高、長遠生計有保障”的要求，在已實施征地區片綜合地價的基礎上，將被征地農民社會保障費用、轉崗培訓費用等單獨列支，納入征地成本。積極開展留地安置、土地使用權入股、土地股份合作等多種安置模式試點，進一步完善和落實征地補償安置爭議協調裁決機制。

方法步驟：（1）根據國家和省政府集體土地征收辦法，適時開展征地區片地價標準調整工作，建立征地補償標準合理增長機制。積極探索征地區片綜合地價與被征地農民社會保障、轉崗培訓等費用相分離的做法，在實施征地區片綜合地價的基礎上，按照“誰用地、誰負責”的原則，將被征地農民社會保障費用、轉崗培訓費用納入征地成本。（2）開展現行征地安置模式和爭議協調裁決機制評估工作，全面梳理現行機制存在的問題，適時開展留地安置、土地使用權入股、土地股份合作等多種安置模式試點，探索不同安置模式的適用對象、操作程序和標準，完善爭議協調裁決機制。提煉試點經驗，形成制度成果后在全市推廣施行。

責任單位：市國土資源局、市農委、市人力資源社會保障局、市林業局、市政府法制辦。

時限要求：2013年上半年，配合省國土資源廳出臺《全省征地區片綜合地價標準調整方案》。2013年下半年，組織現行征地安置模式和協調裁決機制后評估，開展新型征地安置模式試點。

18．積極推進征地制度改革。

實施內容：適應城鄉發展一體化的要求，合理控制征地范圍和規模。探索在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民通過多種方式參與開發經營，并保障農民的合法權益。

方法步驟：依據省國土資源廳相關政策，積極推進我市征地制度改革。

責任單位：市國土資源局、市農委、市林業局、市政府法制辦。

時限要求：2013年，在省國土資源廳總結沈陽市試點經驗，出臺改革文件后落實。

19．創新農村宅基地管理新機制。

實施內容：規范宅基地管理，對宅基地的取得、使用、變更、退出及規劃、登記、監督等進行規范。對農村宅基地申請符合土地利用總體規劃、城鄉規劃及“一戶一宅”要求，需占用農用地的，試點探索指標先使用后核銷政策，宅基地申請由縣級政府審批，逐級報市國土資源局和省國土資源廳備案。探索農村宅基地自愿有償退出機制，切實保障農民宅基地用益物權。

方法步驟：（1）結合農村集體土地確權登記頒證工作，開展農村宅基地利用現狀專項調查，針對農村宅基地管理存在的問題，制定加強農村宅基地管理、切實維護農民宅基地權益的具體政策和操作規范。（2）實行農村宅基地所需農轉用計劃指標單列，在把好“一戶一宅”、規劃審查、面積控制、占補平衡關口的前提下，由縣級政府審批農村宅基地，農轉用計劃指標實行先使用后核銷。（3）結合農村土地產權制度改革和集體建設用地流轉，探索農村宅基地自愿有償退出機制，制定多樣化的補償方式和合理的補償標準，賦予農民自主選擇權利。建立規范的宅基地退出節余指標調整利用及利益分配機制，增加農民宅基地財產性收入。

責任單位：市國土資源局、市農委、市財政局、市建委。

時限要求：2013年，開展農村宅基地利用現狀專項調查，年底前形成調查報告。上半年，配合省國土資源廳出臺遼寧省農村宅基地管理辦法和切實保障農民宅基地合法權益有關規定。2013年上半年，配合省國土資源廳完成省農村宅基地審批辦法研究制定工作，積極爭取省國土資源廳開展農村宅基地自愿退出機制試點工作。

三、保障措施

（一）加強組織領導，完善工作機制。

建立“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的工作機制，市政府成立“一區一帶”土地管理制度改革領導小組，負責改革的統籌謀劃和組織實施，加強與省國土資源廳的溝通協調，及時解決改革創新中涉及的重大問題。領導小組辦公室設在市國土資源局，負責相關的組織協調工作。各縣（市）區政府、開發區管委會也要成立由政府、管委會領導掛帥，發展改革、財政、規劃、建設、國土資源、環保等部門組成的改革創新試點領導小組，辦公室設在同級國土資源部門，確保土地管理制度改革依法有序推進。各部門要切實履行職能，發揮部門優勢，主動服務，加強配合，形成推進土地管理制度改革的整體合力。

（二）注重整體設計，實施重點突破。

各縣（市）區政府、開發區管委會和有關部門要堅持“整體規劃、分步實施、穩妥推進、風險可控”的原則，按照本實施方案確定的任務和要求，結合本地實際，加強土地管理制度改革創新的整體設計，盡快制定工作方案，明確改革創新的目標和重點任務，健全工作機制，規范運作程序，落實具體責任部門和責任人，按規定程序報批后嚴格實施。按照2013至2015年和2016至2020年兩個時段，分階段制定改革創新行動計劃和年度工作計劃。

（三）堅持統籌兼顧，增強改革的系統性整體性協調性。

各縣（市）區政府、開發區管委會和各有關部門在推進改革工作中，要正確處理保護資源與保障發展的關系，防止借改革之機擅自擴大建設用地規模、以犧牲耕地為代價換取短期發展的短期行為；正確處理改革創新與依法行政的關系，對突破現行政策規定的重大改革事項，須經省批準后方可實行；正確處理政府主導與市場運作的關系，充分調動政府、集體、土地權利人的積極性，吸引社會各方廣泛參與，實現多方共贏，確保國有、集體土地資產保值增值；正確處理發展與穩定的關系，充分尊重主體意愿，維護主體權益，特別把維護農民意愿和合法權益放在首位，保證改革的正確方向和社會穩定；正確處理土地管理制度改革與綜合配套改革的關系，把土地管理制度改革創新納入到“一區一帶”綜合配套改革的“大盤子”中，統籌兼顧，相互協調，共同推進。

（四）加強評估監管，規范有序推進。

市政府將把土地管理制度改革工作納入縣（市）區政府、開發區管委會年度責任考核內容，將土地管理制度改革推進考評結果與土地利用年度計劃指標分配、土地整治項目資金安排和評優評獎相掛鉤。國土資源、財政、審計、監察等部門要加強改革新政策及新方案【全文】實施情況的監督檢查，對改革中出現的偏差及時予以糾正，確保改革創新規范運作，穩妥推進。統籌推進農村基層治理、公共服務以及戶籍、社會保障、金融稅費等方面的配套改革措施，確保形成改革合力，取得明顯成效。要主動接受省國土資源廳、國家土地督察沈陽局和市“一區一帶”土地管理制度改革領導小組辦公室的工作指導和監督。各縣（市）區政府、開發區管委會每半年對本實施方案落實情況組織評估，并及時將評估結果報市政府。

（五）加強宣傳，營造氛圍。

加強對改革創新工作的宣傳，把加快統籌城鄉和區域發展、改善民生、維護穩定作為主旋律，把道理講清，把政策講明，把好處講透，把好事做好，廣泛調動全社會的積極性和主動性，形成有利于推進創新試點的和諧社會環境和輿論氛圍，確保改革工作健康持續開展。