《財(cái)政違法行為處罰處分條例》(下稱(chēng)《條例》)于2005年2月1日起頒布實(shí)施，《條例》是在1987年《國(guó)務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰暫行規(guī)定》(下稱(chēng)《暫行規(guī)定》)的基礎(chǔ)上修訂而成的，是對(duì)原有規(guī)定的補(bǔ)充和完善，對(duì)于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，實(shí)施依法理財(cái)具有積極作用。
解讀之一：
《條例》的頒布實(shí)施對(duì)于糾正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政違法行為，維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，推進(jìn)財(cái)政法治建設(shè)具有重要意義。
一是《條例》的頒布實(shí)施，是下財(cái)政改革與發(fā)展的客觀(guān)要求。隨著的逐步建立和完善，現(xiàn)行的一些財(cái)政監(jiān)督規(guī)章與法規(guī)已難以適應(yīng)發(fā)展和財(cái)政改革與發(fā)展的要求。《條例》的頒布不僅適應(yīng)了新形勢(shì)的要求，而且彌補(bǔ)了財(cái)政監(jiān)督立法方面的缺陷和不足，使財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政違法行為的處理、處罰、處分真正做到了有法可依。
二是《條例》的頒布實(shí)施，是全面推進(jìn)依法理財(cái)，建設(shè)法治政府的重要舉措。國(guó)務(wù)院關(guān)于《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確提出，全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。財(cái)政是國(guó)家政權(quán)的重要組成部分，財(cái)政部門(mén)是政府的重要組成部門(mén)。實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，首先包括實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)目標(biāo)。
三是《條例》的頒布實(shí)施，有利于提高財(cái)政資金分配使用的安全性、規(guī)范性和有效性，維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序。《條例》將涉及財(cái)政資金收支活動(dòng)的單位和個(gè)人均納入其調(diào)整范圍，不僅對(duì)財(cái)政違法行為的主體規(guī)定了明確的法律責(zé)任，而且對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面可能發(fā)生的各種違法行為都規(guī)定了具體的法律責(zé)任，這無(wú)疑將有助于保證財(cái)政資金的安全運(yùn)行和規(guī)范有效使用。
解讀之二：
《條例》涵蓋面廣、針對(duì)性強(qiáng)，界定了16類(lèi)400種違法行為，基本達(dá)到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，糾正財(cái)政違法行為有法可依的目標(biāo)，財(cái)政法治建設(shè)有了新飛躍。
《條例》針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了根本性變化，市場(chǎng)主體的種類(lèi)和數(shù)量大大增加，經(jīng)濟(jì)行為呈現(xiàn)多樣化，違法行為手段和方式不斷翻新的新情況。在廣泛征求各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)許多問(wèn)題作了進(jìn)一步規(guī)范、細(xì)化，囊括了16類(lèi)近400種財(cái)政違法行為，基本涵蓋了目前實(shí)踐中發(fā)生的財(cái)政違法行為。這是新條例的主要特點(diǎn)。
一是全新界定了14項(xiàng)財(cái)政違法行為。針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，《條例》新界定了14項(xiàng)財(cái)政違法行為，這主要是指在現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)中沒(méi)有規(guī)定或者沒(méi)有相應(yīng)的處罰、處分手段，而實(shí)踐中卻經(jīng)常發(fā)生的行為，具體內(nèi)容見(jiàn)表一。
二是對(duì)23項(xiàng)財(cái)政違法行為進(jìn)行了局部補(bǔ)充界定。局部補(bǔ)充界定的財(cái)政違法行為主要是指，在現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)中雖然有規(guī)定，但規(guī)定不完整的行為。為此，《條例》對(duì)其進(jìn)行了補(bǔ)充和完善。
解讀之三：
擴(kuò)大了適用范圍，凡是涉及財(cái)政收支活動(dòng)的單位和個(gè)人都成為了《條例》調(diào)整的對(duì)象，非國(guó)有單位和個(gè)人也可能受到處罰。反映了財(cái)政嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)密執(zhí)法的機(jī)制正在進(jìn)一步完善與《暫行規(guī)定》相比，《條例》適用的范圍擴(kuò)大。由適用范圍僅限于國(guó)有單位的規(guī)定，擴(kuò)大到涉及財(cái)政收支分配活動(dòng)的所有單位和個(gè)人。
《條例》第十三條規(guī)定，企業(yè)和個(gè)人隱瞞應(yīng)當(dāng)上繳或截留代收財(cái)政收入，或有其他不繳、少繳財(cái)政收入行為，依照本條給予相應(yīng)的處理、處罰。企業(yè)應(yīng)當(dāng)上繳的財(cái)政收入包括稅收收入和非稅收入，如企業(yè)所得稅、各類(lèi)政府性基金等。企業(yè)代收的財(cái)政收入指依法委托具有代收職能的企業(yè)所收取的財(cái)政收入。
對(duì)于企業(yè)和個(gè)人不繳或者少繳財(cái)政收入的行為，屬于稅收方面的違法行為，依照有關(guān)稅收法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理、處罰。對(duì)于不屬于稅收方面的違法行為，依照《條例》規(guī)定進(jìn)行處理、處罰，即責(zé)令違法企業(yè)改正，調(diào)整有關(guān)會(huì)汁賬目，收繳應(yīng)當(dāng)上繳的財(cái)政收入，對(duì)企業(yè)給予警告、沒(méi)收違法所得，并處不繳或者少繳財(cái)政收入10%以上30%以下的罰款。直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員也將受到3000元以上5萬(wàn)元以下的罰款。
《條例》第十四條規(guī)定，企業(yè)和個(gè)人有違反財(cái)政支出管理規(guī)定行為的，依照本條例給予相應(yīng)的處理、處罰。《條例》中規(guī)定的有關(guān)資金指存放在金庫(kù)或者金融機(jī)構(gòu)中的財(cái)政收入、國(guó)債資金、政府貸款和捐贈(zèng)收入、預(yù)算外專(zhuān)戶(hù)資金等。其中，政府承貸或者擔(dān)保的外國(guó)政府和國(guó)際金融組織貸款指世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)等貸款(含聯(lián)合融資、與曰本國(guó)際協(xié)辦銀行曰元貸款和不附帶件條貸款)和其他政府(混合)貸款。此類(lèi)貸款一般由我國(guó)政府向外國(guó)政府(機(jī)構(gòu))和國(guó)際金融組織貸款統(tǒng)一籌借，并由我國(guó)政府對(duì)外統(tǒng)一擔(dān)保，承擔(dān)償債責(zé)任。由于這些貸款來(lái)自國(guó)外，騙取、違反規(guī)定使用則不僅造成浪費(fèi)和流失，而且嚴(yán)重影響著我國(guó)政府的信譽(yù)，因此，加強(qiáng)對(duì)這些資金使用的管理和監(jiān)督具有重要意義。
對(duì)于違反規(guī)定使用、騙取有關(guān)資金以及貸款的行為，依據(jù)《條例》的規(guī)定，除責(zé)令違法的企業(yè)改正，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，追回違反規(guī)定使用、騙取的資金，給予警告、沒(méi)收違法所得外，并處被騙取有關(guān)資金以及貸款10%以上 50%以下的罰款或者被違規(guī)使用有關(guān)資金以及貸款10%以上30%以下的罰款;對(duì)直接負(fù)責(zé)人的主管人員和其他直接責(zé)任人員處3000元以上5萬(wàn)元以下的罰款。上述規(guī)定說(shuō)明任何單位和個(gè)人不分所有制性質(zhì)，只要是發(fā)生了財(cái)政違法行為都將受到處罰和處分，充分體現(xiàn)了財(cái)政將進(jìn)一步完善嚴(yán)格執(zhí)法和嚴(yán)密執(zhí)法機(jī)制。
解讀之四：
財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法主體地位進(jìn)一步明確，縣級(jí)以上財(cái)政部門(mén)被賦予執(zhí)法主體資格，各級(jí)財(cái)政部門(mén)及其相關(guān)部門(mén)的系統(tǒng)資源將得到有機(jī)整合，財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法環(huán)境將更加優(yōu)化。
《條例》有兩點(diǎn)新規(guī)定格外引入注目，其一，明確了縣級(jí)以上的財(cái)政部門(mén)具有執(zhí)法主體地位;其二，賦予省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格。可以說(shuō)《條例》的這一規(guī)定彌補(bǔ)了原來(lái)財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法主體不明確的不足，具有突破性的意義。近幾年來(lái)的實(shí)踐證明，縣級(jí)以上人民政府的財(cái)政部門(mén)作為財(cái)政違法行為的處罰主體能夠保證行政處罰的嚴(yán)肅性和正確性，也能夠節(jié)約相應(yīng)的行政成本，符合我國(guó)行政機(jī)關(guān)設(shè)置的基本原則，有利于防止行政處罰權(quán)濫用，也有利于維護(hù)行政相對(duì)人的利益。
為了避免執(zhí)法主體對(duì)財(cái)政違法行單位的重復(fù)執(zhí)法，《條例》還規(guī)定監(jiān)督機(jī)關(guān)不得重復(fù)檢查和調(diào)查。第二十九條規(guī)定，財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其他有關(guān)監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)單位或者個(gè)人依法進(jìn)行調(diào)查、檢查后，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)查、檢查結(jié)淪，有關(guān)監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的調(diào)查、檢查結(jié)論能夠滿(mǎn)足其他監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)履行本機(jī)關(guān)職責(zé)需要的，其他監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加以利用。
為了避免職權(quán)交叉，在明確了各部門(mén)或者機(jī)關(guān)職權(quán)范圍后，還規(guī)定了移送制度。對(duì)于非本部門(mén)職權(quán)范圍內(nèi)的違法行為應(yīng)依法移送。《條例》第三十條規(guī)定：“財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其他有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)配合，對(duì)不屬于其職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)依法移送。受移送機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理，并將結(jié)果書(shū)面告知移送機(jī)關(guān)。”案件的移送不僅包括部門(mén)內(nèi)部上下級(jí)或者同級(jí)單位之間移送，而且包括財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其他機(jī)關(guān)之間的移送。”
解讀之五：
執(zhí)法手段有新突破，《條例》賦予了財(cái)政監(jiān)督部門(mén)多種強(qiáng)制手段，進(jìn)一步強(qiáng)化了財(cái)政監(jiān)督檢查行為，為堅(jiān)持違法必究的原則提供了法律保障。
一是財(cái)政監(jiān)督部門(mén)有權(quán)要求被監(jiān)督單位配合執(zhí)法機(jī)關(guān)開(kāi)展檢查和調(diào)查工作，被監(jiān)督單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合。《條例》第二十?條規(guī)定：“財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行調(diào)查或者檢查時(shí)，被調(diào)查、檢查的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合，如實(shí)反映情況，不得拒絕、阻撓、拖延。”同時(shí)要求，在檢查、調(diào)查過(guò)程中被監(jiān)督單位還應(yīng)該提供必要的工作條件。
二是有權(quán)要求被監(jiān)督對(duì)象的相關(guān)單位，配合執(zhí)法機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查和檢查工作，相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)配合。《條例》第二十二條規(guī)定：“財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行調(diào)查或者檢查時(shí)，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以向與被調(diào)查、檢查單位有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來(lái)的單位查詢(xún)有關(guān)情況，可以向金融機(jī)構(gòu)查詢(xún)被調(diào)查、檢查單位的存款，有關(guān)單位和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配合。”顯然，這?規(guī)定是財(cái)政監(jiān)督法規(guī)上的突破。按照《會(huì)計(jì)法》 第三十二條規(guī)定，向“被監(jiān)督單位開(kāi)立賬戶(hù)的金融機(jī)構(gòu)查詢(xún)有關(guān)情況”的只能是“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)及其派出機(jī)構(gòu)”，而《條例》將這一查詢(xún)權(quán)擴(kuò)大到縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)。這種查詢(xún)權(quán)的擴(kuò)展體現(xiàn)了國(guó)家適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加大了財(cái)政監(jiān)督檢查工作的力度。但是，需要強(qiáng)調(diào)的是，為了正確行使查詢(xún)權(quán)，避免濫用權(quán)力，縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)在具體行使查詢(xún)權(quán)時(shí)，執(zhí)行人員不得少于2人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件;查詢(xún)存款時(shí)，還應(yīng)當(dāng)持有縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)簽發(fā)的查詢(xún)存款通知書(shū)，并負(fù)有保密義務(wù)。
三是在特殊情況下，有權(quán)對(duì)被監(jiān)督單位實(shí)施先行登記保全措施。《條例》第二十三條規(guī)定：“財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行調(diào)查或者檢查時(shí)，在有關(guān)證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在7曰內(nèi)及時(shí)作出處理決定。在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷(xiāo)毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。”本條對(duì)調(diào)查或者檢查程序中執(zhí)法手段作出了規(guī)定。證據(jù)先行登記保存，是一種帶有強(qiáng)制性的行政措施，各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法實(shí)施。
四是有權(quán)對(duì)被監(jiān)督單位正在進(jìn)行的財(cái)政違法活動(dòng)采取強(qiáng)制措施。《條例》第二十四條規(guī)定：“對(duì)被調(diào)查、檢查單位或者個(gè)人正在進(jìn)行的財(cái)政違法行為，財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止。拒不執(zhí)行的，財(cái)政部門(mén)可以暫停財(cái)政撥款或者停止撥付與財(cái)政違法行為直接有關(guān)的款項(xiàng)，已經(jīng)撥付的，責(zé)令其暫停使用;審計(jì)機(jī)關(guān)可以通知財(cái)政部門(mén)或者其他有關(guān)主管部門(mén)暫停財(cái)政撥款或者停止撥付與財(cái)政違法行為直接有關(guān)的款項(xiàng)，已經(jīng)撥付的，責(zé)令其暫停使用，財(cái)政部門(mén)和其他有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將結(jié)果書(shū)面告知審計(jì)機(jī)關(guān)。”本條對(duì)調(diào)查或者檢查程序中執(zhí)法手段作出了規(guī)定。財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查、檢查單位或者個(gè)人正在進(jìn)行的財(cái)政違法行為，有權(quán)進(jìn)行制止和糾正，即制止糾正權(quán)。對(duì)于無(wú)直接強(qiáng)制執(zhí)行手段的審計(jì)機(jī)關(guān)，本條規(guī)定可以通知財(cái)政部門(mén)停上撥付與財(cái)政違法行為直接有關(guān)的款項(xiàng)。由此可見(jiàn)，《條例》還體現(xiàn)了不同監(jiān)督查檢部門(mén)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。旨在形成監(jiān)督合力，建立健全財(cái)政監(jiān)督體系，更好地發(fā)揮系統(tǒng)監(jiān)督功能。
