3月31日，《安徽省城市公共汽車客運管理條例》經安徽省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十八次會議表決通過，將于6月1日起正式施行。

《條例》共七章四十八條，分別就城市公共汽車客運的規劃與建設、經營許可、運營管理、保障與監督、法律責任等方面內容進行了明確的規范。《條例》在城市公共汽車客運的設施建設、用地保障、路權分配和財稅支持等方面作出了制度化的安排，切實保障城市公交路權優先、保障乘客合法權益，服務民生。

《條例》的實施，將有力地推動我省城市公共交通的優先發展、提升城市公交供給能力和服務能力，促進我省城市公交事業快速發展。

為做好貫徹實施工作，現就《條例》的有關情況解讀如下：

一、《條例》的立法背景

(一)制定《條例》是實施城市公共交通優先發展戰略的需要。

城市公共交通(以下簡稱城市公交)具有集約高效、節能環保等優點，優先發展城市公交是緩解交通擁堵、提升人民群眾生活品質、提高政府基本公共服務水平的必然要求，是構建資源節約型、環境友好型社會的戰略選擇。近年來，我省通過推進公交都市創建活動、完善行業管理制度、開展星級服務活動等舉措，不斷提升城市公交服務能力和水平，為滿足人民群眾生產生活需要發揮了積極作用。與此同時，發展不足仍是我省城市公交面臨的主要問題。我省城市公交運營車輛數、公交專用道長度、公交一卡通客戶數等公交發展指標相對比較滯后。一些地方城市公交規劃制定不完善，場站設施建設滯后，線路設置不合理;公交企業普遍虧損比較嚴重，經營比較困難，且缺乏制度化的政府補貼機制;公交駕駛員由于工作時間長、勞動強度大、工資待遇低，流失情況也較為普遍。優先發展城市公交、提升城市公交供給能力已成為社會關注的焦點問題，“十二五”以來，省“兩會”涉及城市公交發展的人大代表建議案和政協委員提案有42件之多。制定《條例》，在設施建設、用地保障、路權分配和財稅支持等方面作出制度化的安排，有利于貫徹實施城市公交優先發展戰略，促進我省城市公交事業的快速發展。

(二)制定《條例》是完善我省城市公交法規制度體系的需要。

《中華人民共和國道路運輸條例》(國務院令第628號)規定，出租車客運和城市公共汽車客運的管理辦法由國務院另行規定。目前，國務院尚未出臺城市公共汽車客運管理條例。我省2004年制定的《安徽省城市公共客運交通管理辦法》(省政府令第174號)在管理體制、公交線路經營權授予等方面已與城市公交行業發展現狀不相適應。2012年，國務院印發了《關于城市優先發展公共交通的指導意見》(國發〔2012〕64號)，明確要求地方政府配套制訂和完善地方性法規。制定《條例》，有利于維護政令暢通，不斷完善我省城市公交法規制度體系。

(三)制定《條例》是規范城市公交行業管理工作的需要。

近年來，圍繞促進公交優先發展，加強運營管理，改善服務質量，我省城市公交行業發展積累了一些有益經驗。如合肥市將公交場站納入城市基礎設施建設，由市建投公司籌集資金，市重點局代建，建成后移交公交企業使用;安慶市對公交公司執行減免票以及開通冷僻線路的投入，由財政據實補貼;蚌埠市對公交公司新增和更新公交車輛，由財政給予50%補貼等。針對客運服務中不及時、不規范，侵害乘客利益的情況，2013年，省交通運輸廳組織起草了《安徽省城市公共交通客運服務規范》(DB34/T1902-2013)，規定了城市公交客運服務的基本內容和質量要求。制定《條例》，有利于將我省城市公交行業發展的成熟做法和有益經驗制度化，規范行業管理，提升服務水平，保障安全運行。

二、《條例》的起草過程

自2009年大部制改革將指導城市公共交通發展的職能劃轉至交通運輸部門以來，省交通運輸廳就開始調研起草全省城市公共交通條例，開展了大量前期準備工作。2011年6月，經過多次論證和征求意見，完成了《安徽省城市公共交通條例》的起草工作。

2012年9月，省交通運輸廳在行業內廣泛征求意見，形成《安徽省城市公共交通條例(草案)》，并報送省人大常委會，爭取早日列入立法計劃。在省人大常委會的重視下，《安徽省城市公共交通條例》分別列入安徽省人大常委會2013年立法計劃調研論證項目和立法計劃預備審議項目。省交通運輸廳于2013年在銅陵召開了立法座談會，并于兩輪征求了省直有關部門意見。

11月14日，省政府法制辦組織開了《條例》的立法論證會，與會專家認為《條例》內容較為成熟，可以啟動立法程序。2015年2月10日，根據省人大常委會2015年立法計劃，省交通運輸廳向省政府報送了《關于提請審議<安徽省城市公共交通條例(草案)>的請示》。省政府法制辦按照省政府的要求，立即會同省交通運輸廳作了初步修改，書面征求了市、縣政府和省直相關部門意見。先后赴池州、安慶、六安、合肥等地開展了立法調研，廣泛聽取基層執法單位、公交公司及其駕駛員、乘客的意見和建議。通過省政府網站、安徽政府法制網公布草案稿全文，公開征求公眾意見，并組織召開了立法論證會、部門協調會和預審會。2015年7月3日，鑒于發展城市公交關系人民群眾的切身利益，社會關注度高，省政府法制辦組織召開了立法聽證會，公開聽取聽證代表的意見和建議，并進行了認真梳理研究，逐條修改完善。在通過多種方式聽取各方意見的基礎上，省法制辦會同省交通運輸廳對草案稿進行了反復修改，形成了《條例(草案)》。

2015年8月，省政府第57次常務會議審議通過《條例(草案)》并提請省人大常委會審議。省人大常委會在安徽人大網公布草案稿及其起草說明，再次廣泛征求社會公眾意見，并多次組織開展立法調研。經2015年9月21日安徽省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十三次會議、2015年12月16日安徽省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議、3月31日安徽省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十八次會議三次審議通過了《條例》，決定于6月1日起實施。

三、《條例》的突出亮點

《條例》共設總則、規劃與建設、經營許可、運營管理、保障與監督、法律責任、附則等7章，共48條。主要亮點突出在以下幾個方面：

(一)強化規劃調控，促進基礎設施建設。加強城市公交規劃的調控作用，統籌交通基礎設施建設，是實施國家公交優先發展戰略的基礎。《條例》對城市公交規劃的編制主體、編制程序、編制要求和編制內容做了明確規定，確保了規劃科學合理，程序正當。

(二)明確公益屬性，落實政府主體責任。城市公共交通是為社會公眾提供基本出行服務的社會公益性事業和重大民生工程，對于解決百姓出行，改善民生，為民辦實事具有重要的現實意義。《條例》建立了政府為主體，交通運輸部門主管，各相關部門協同配合的工作機制。

(三)嚴格市場準入，維護城市公交市場秩序。城市公交屬于直接關系社會公共利益的特定行業，應當嚴格市場準入標準，保障乘客享受安全、方便、穩定的服務。同時，為加快政府職能轉變、深化行政審批制度改革，《條例》明確了許可主體、許可條件，并采取特許經營的方式授予城市公交經營權。

(四)加強運營管理，保障城市公交安全運行。城市公交屬于向社會公眾提供的基本公共服務產品，且具有點多、線長、環境相對封閉、人員高度密集等特點，必須加強運營管理，保障安全運行。《條例》結合新《安全生產法》的實施，進一步夯實了城市公交行業的安全生產責任。

(五)保障監督并重，促進城市公交健康發展。城市公交具有公益屬性，不能完全利用市場機制來實現供給的效率性，需要政府及其有關部門發揮保障和監督職能，促進其健康發展。特別是《條例》關于財政支持等方面作出的制度化安排，為城市公交的優先健康發展提供了強有力的法制保障。

四、重點內容解讀

在具體條文和內容方面，《條例》主要規定了以下法律制度和管理規范：

(一)關于《條例》的適用范圍。

《條例》的名稱從立法初期的《城市公共交通管理條例》變更為現在《安徽省城市公共汽車客運管理條例》，使得《條例》的適用范圍更加明晰。

1.《條例》適用于城市公共汽車客運，即傳統意義上的公交，不包括地鐵、輕軌、出租汽車。對于軌道交通，《條例》第四十七條第二款規定“設區的市可以制定城市軌道交通管理辦法”，可以是省轄市人民政府制定政府規章，也可以是人大制定地方性法規。目前，我省16個省轄市已經全部獲得地方立法授權。

2.關于城鄉公交一體化的問題。按照《條例》第四十七條第一款的授權，可以參照執行本條例有關城市公共汽車客運的規定，具體管理辦法由省轄市人政府制定。同時，《條例》第四條第三款規定“各級人民政府應當根據社會經濟發展需要，推進城鄉公共汽車客運一體化”，這是地方立法堅持五大發展理念，服務小康社會，呼應中央一號文件關于“創造條件推進城鄉客運一體化”的要求，提高城鄉公共出行服務均等化水平的重要舉措。

3.關于城際公交(即公共汽車客運跨城市運營)的問題。按照《條例》第四十七條第三款的規定，由市縣人民政府共同商定運營方式和管理模式。

4.公交企業接受學校委托提供校車服務的，不適用于本《條例》，應當按照國務院《校車安全管理條例》的相關規定執行。

(二)關于公交定位與責任主體。

1.《條例》第三條明確規定城市公交是公益性事業。第四條規定，城市人民政府是城市公共汽車管理的責任主體。同時在第五章保障與監督這一章中，設定了城市人民政府在發展公共交通的政策支持、資金保障、安全監管、考核評價等方面的具體責任條款。

2.管理責任主體。按照《條例》第五條規定，縣級以上交通運輸主管部門是城市公交的主管部門，授權其所屬的運管局(處、所)具體實施城市公交管理工作，明確了道路運輸管理機構在城市公共汽車客運管理方面的執法主體資格。

(三)關于公共交通規劃。

科學編制城市公共交通規劃，是保障城市優先發展公共交通的前提。

1.編制主體和依據。按照《條例》第六條第一款規定，由各市縣交通運輸主管部門會同相關部門，依據城市總體規劃編制，由本級人民政府批準。

2.保障多種運輸方式的有效銜接。《條例》第六條規定，規劃應當根據經濟社會發展需要，科學規劃線網布局，優化重要交通節點設置和方便換乘，加強與軌道交通、個體機動化交通以及慢行系統的協調，促進內外交通便利銜接和城鄉公交一體化發展。

3.編制的其他具體內容和要求。這方面《條例》未作具體規定，在實踐中各地可以主要依據交通運輸部印發的《城市公共交通規劃編制指南》進行操作，《條例》在此不作重復和細節規定。各地應按照指南的要求，在總結城市公共交通發展現狀、研判發展形勢、分析公眾出行需求的基礎上，確定發展戰略、發展目標、發展任務和保障措施，立足于實現城市公共交通資源的優化配置，提升城市公共交通服務能力和服務水平，保障公眾基本出行需求。在充分論證，廣泛征求社會意見的基礎上，編制公共交通規劃。

(四)關于公共交通建設。

1.優先保障公交用地，按照《條例》第七條的規定，城市公交服務設施用地符合《劃撥用地目錄》的，應當予以劃拔;規劃用地納入城市用地規劃，不得侵占或者擅自改變用途;同時從節約用地的角度出發，鼓勵公交用地的綜合開發，收益用于設施建設和彌補運營虧損。

2.公交服務設施建設“四同步”。按照《條例》第九條的規定，新區開發、舊城改造、大型住宅區及其他公共設施建設時，政府應當按照公交配建標準配套建設公交服務設施，與主體工程同步設計、同步建設、同步竣工、同步交付使用。

3.公交優先通行和站點線網優化。《條例》第八條規定了公交專用道和優先通行信號系統建設、調整和管控，保障公交路權優先。要求道路運輸管理機構適時組織客流調查和線路普查，優化線網布局和運營調度，以提升公交運行效率。

同時，《條例》第十到十一條還對服務設施的管理維護、站點通行保護、站點的命名等作出了具體規定。

(五)關于經營權的授予。

《條例》明確以特許經營方式授予城市公共汽車客運經營權。

1.許可主體和方式。按照《條例》第十五條的規定，城市公共汽車客運經營權的許可主體是所在城市的市、縣道路運輸管理機構(不包括省轄市政府所在城市設置的區級道路運輸管理機構);許可方式是以服務質量為主要條件的招標、競爭性談判等競爭方式，以及以前種方式無法確定條件下的直接授予方式。《條例》立足于城市公交的公益性定位，同時吸取公交發展教訓，禁止經營權有償使用、轉讓和變相轉讓，確保公交事業的健康發展。

2.許可條件。《條例》第十二條至第十四條，從經營企業、運營車輛和駕駛員三個方面作了規定。

3.運營協議。《條例》第十六條規定了運營協議制度，規定經營者取得城市公交經營權后，還應當與道路運輸管理機構簽訂運營協議，并要求將經營期限、發車間隔、線路站點等內容寫入運營協議中。

4.期滿延續。《條例》第十七條規定了經營期滿需要延續經營的，由運管機構根據本《條例》第三十六條設定的服務質量考核制度所實施的考核結果和企業安全生產情況作為決定延續的主要依據。

5.特別說明。這一許可制度在貫徹實施過程中要重點把握以下幾個方面：一是對于已經從事城市公共汽車客運經營活動的企業，道路運輸管理機構要依照《條例》關于城市公共汽車客運經營權的規定，抓緊完善、補充特許經營程序。二是這里的城市公共汽車客運經營權是一個概括的概念，可以按線路許可，也可以按照區域許可。三是城市公共交通經營權完成授予后，道路運輸管理機構還應當著重補充、規范運營協議相關內容，并按照運營合同的要求對公共交通運營企業進行監管，通過現場督察、調取監控信息、查驗運營記錄等手段，做出相應的考核要求，督促公交企業按照協議要求正常運營，維護經營秩序。

(六)關于運營管理。

1.運營線路、站點和時間。在《條例》的第十八條至十九條中，一是規定了嚴格按照規定的線路、站點和時間運營，同時以設置公交站牌等方式公開發布以利公眾知曉。二是需要調整時，應報經道路運輸管理機構同意后，提前十日向社會公告。三是因市政建設、大型活動等臨時變更的，由公安交警部門會同運管機構與經營企業協調確定調整方案，并由運營企業提前十日向社會公告。緊急情況下臨時調整的也應及時公告。

2.價格與免費乘車。《條例》第二十條至二十一條規定，公交票價實行政府定價，定價的原則是綜合考慮社會承受能力、企業運營成本和供求狀況來確定，并依法舉行聽證。免費范圍基本維持了原有規定。其中特別說明的是立法中對老年人免費乘車年齡設定為65歲還是70歲爭議較大，《條例》仍規定為70歲以上，一是與我省《實施<老年人權益保障法>辦法》保持一致，二是主要考慮少數地方政策性虧損補貼不到位以致經營企業無法承受。《條例》同時規定“設區的市、縣(市)人民政府規定免費乘車的其他老年人”，以便于具備條件的地區，擴大免費乘車政策范圍，實施惠民政策。

3.運營服務。《條例》第二十二條、第二十六條共設置有十五項條文規定，來規范企業和從業人員的運營服務。第二十七條則是規定了乘客乘車應當遵守的規范。

4.安全生產。《條例》第二十三條至二十四條，對經營企業安全生產、應急處置作出明確規定，壓實公交經營企業落實安全生產主體責任。

同時，《條例》第二十五條還對公交從業人員的勞動保障作出了相應的規定。

(七)關于保障與監督。

1.發展智能公交方面。《條例》第二十八條規定了地方政府應當推進信息技術在公交運營管理中的應用。主要包括公眾服務、智能調度、安全應急、移動支付等方面。各地還應當通過掌上公交APP、車載WIFI、微信、微博等方式、途徑發布線路變化及車輛動態信息，引導群眾方便、快捷乘坐公交出行，改善乘客的公共汽車乘車體驗。

2.節能減排方面。《條例》第二十九條具體規定了政府應加大投入，更新使用新能源車輛，促進公交運營低碳、環保。按照國家規定，至2019年，我省公交新增及更換的公交車中新能源車輛的占比要分別達到35%、45%、55%、65%。這是硬性規定，如果完不成指標，將扣減我省公交燃油補貼，各地一定要以條例宣貫為契機，爭取政府支持，加快推進新能源車的使用。

3.財政支持方面。《條例》第三十條規定了成本規制制度，要求市縣政府制定財政補貼的具體辦法，將政策性虧損全額納入財政保障，對經營性虧損給予財政補貼，解決公交補貼無法可依，無章可循的狀況，以利于公交經營企業的可持續發展。

4.政府責任履行。《條例》第三十一條規定了公交發展水平績效評價制度。省級人民政府對市級人民政府進行績效評價，市級人民政府對縣級人民政府進行績效評價，評價結果向社會公布，并作為政府對所屬相關部門、上級政府對下級政府考核的內容。以促進政府主體責任、交通部門主管責任和其他部門履職責任的落實。

5.安全監管方面。《條例》第三十二條至三十四條，分別對市縣政府、交通、公安等部門的安全生產監督責任做出了明確規定。各級交通主管部門和道路運輸管理機構要按照《安全生產法》規定，履行好城市公交的安全監管職責。

6.服務質量考核方面。《條例》第三十六條規定了公交經營企業服務質量考核制度，運管機構應定期實施考核，考核結果作為發放政府補貼、公交經營權延續和退出的重要依據。以此調動經營企業的積極性，提供優質服務。

7.乘客權益保護方面。《條例》第三十七條就投訴舉報作出了規定，以便于接受社會公眾的的監督，保障乘客的合法權益。

(八)關于法律責任。

在法律責任部分，對違反禁止性規定的行為設置了以下六類罰則：

1.破壞公共汽車客運服務設施或者妨礙城市公共汽車客運站點使用的行為;

2.違反公共汽車客運經營權的相關規定所實施的擅自經營、擅自轉讓、不按規定組織運營等違法行為;

3.城市公共汽車客運經營企業不符合規定的經營服務行為;

4.公共汽車駕駛員、乘務員的不規范服務行為;

5.乘客的擾亂乘車秩序、危及公交運營安全的行為;

6.國家機關工作人員在實施日常監督管理工作中的違法行為。