農(nóng)村宅基地退出補償機制是怎樣的?7月，國家發(fā)改委、中央編辦等11部門聯(lián)合印發(fā)了《關于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》，要求改革完善農(nóng)村宅基地制度，啟動宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標準宅基地處置辦法等。

本期聚焦梳理了近年來部分省市農(nóng)村宅基地退出與補償機制的相關探索與實踐，以資借鑒。

隨著城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)村宅基地閑置問題日趨嚴重，全國各省區(qū)的農(nóng)村地區(qū)均不同程度存在“空心戶”和“空心村”現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，目前我國農(nóng)村約有10%至20%的閑置宅基地，部分地區(qū)閑置率甚至高達30%。建立健全科學合理的宅基地退出機制，釋放農(nóng)村建設用地價值，有利于集約推進新型城鎮(zhèn)化，維護農(nóng)民土地權益，是當前城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程中亟需研究解決的重要課題。日前，國家發(fā)改委、中央編辦等11部門聯(lián)合印發(fā)了《關于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》(發(fā)改規(guī)劃[2014]1229號)，提出在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，啟動宅基地有償使用和有償退出制度。

◎ 宅基地退出補償

宅基地是指農(nóng)民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設施的集體建設用地。其中生活附屬設施包括住宅基地面積以外的廚衛(wèi)、禽獸舍、廁所、工具房、庭園等農(nóng)戶院墻以內(nèi)的其它用地。按照土地管理法的規(guī)定，我國實行“一戶一宅”制度，農(nóng)村居民一戶只能申請一處符合規(guī)定面積標準的宅基地。

宅基地退出有利于節(jié)約集約利用農(nóng)村集體建設用地。目前的退出方式主要有兩種，一是不改變農(nóng)民對農(nóng)村宅基地的使用權，由地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合作實施，通過統(tǒng)一的規(guī)劃設計和基礎設施建設進行舊村改造，改善農(nóng)民生活條件;二是鼓勵有條件的農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地使用權成為城鎮(zhèn)居民，主要有城中村治理、宅基地換房等途徑。

宅基地退出補償是通過建立引力機制來合理引導農(nóng)戶自愿退出宅基地。退出補償對象一般有兩種：一種是自愿退出宅基地到城鎮(zhèn)買房或入住農(nóng)村集體建設公寓房的農(nóng)戶;另一種是“建新拆舊”過程中，愿意使用低于規(guī)定面積標準的宅基地的農(nóng)戶。宅基地退出補償方式可以分為建設性補償、實物補償、貨幣補償?shù)取＝ㄔO性補償是通過鄉(xiāng)村規(guī)劃和基礎設施建設的完善，對農(nóng)民退出舊宅基地進行補償;實物補償是指通過住房安置的方式，對退出宅基地的農(nóng)民進行補償;貨幣補償是指以現(xiàn)金的形式對自愿退出宅基地的農(nóng)民進行補償。在實施過程中，上述方式可結合使用。

◎ 地方探索

安徽：建立退出補償激勵機制

2013年10月，安徽省頒布了《關于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導意見》實施方案，提出在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，集體經(jīng)營性建設用地使用權人可以通過出讓、租賃、作價出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式，按照現(xiàn)行建設用地標準，將宅基地用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)村村民住宅小區(qū)建設等。具體做法包括：一是實行宅基地占用農(nóng)用地備案核銷制度，保障農(nóng)村村民的宅基地權利;二是探索建立宅基地退出激勵機制，農(nóng)村村民主動退出依法取得使用權的宅基地，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者政府予以獎勵，并采取經(jīng)濟等手段予以激勵;三是探索宅基地流轉(zhuǎn)制度，允許農(nóng)村村民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的宅基地。宅基地退出后復墾為農(nóng)用地的，將對原使用人予以補助，根據(jù)不同類型，每畝最高可獲6萬元補助。

浙江嘉興：“兩分兩換”模式

2008年12月，浙江出臺《關于加快推進農(nóng)村改革發(fā)展的實施意見》試點開展農(nóng)戶宅基地置換和流轉(zhuǎn)。其中，嘉興的“兩分兩換”方案備受矚目，“兩分”是指“宅基地和承包地分開、征地和拆遷分開”，農(nóng)民的宅基地和承包地可以分別處置，自主選擇保留或者置換。“兩換”是指“以土地承包經(jīng)營權置換社會保障”和“以宅基地置換城鎮(zhèn)住房”。具體而言，先由政府投資成立國有投資開發(fā)公司，再到銀行融資，然后在安置區(qū)域先行占用一定面積的土地(從其他地方調(diào)劑的建設用地指標)建設住宅公寓。在農(nóng)民自愿的前提下，以其宅基地換取一套住宅，然后政府將農(nóng)民的宅基地收歸國有并復墾為耕地，這些耕地將為城市換來一定比例的建設用地指標。銀行貸款的償還大部分依賴于這部分新增建設用地的出讓收入。

“兩分兩換”讓農(nóng)民的生產(chǎn)和生活資料變成有價資產(chǎn)，在增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的同時，也解決了農(nóng)民的社會保障問題，是對現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新和有益嘗試。

四川彭州：“土地銀行”模式

為解決災后重建農(nóng)民集中居住點而產(chǎn)生的土地權屬調(diào)整等問題，四川彭州市在2008年開始對“土地銀行”模式進行探索。“土地銀行”是指農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營專業(yè)合作社，是由政府組織成立的具有存貸、置換、整合、土地質(zhì)押、出租和農(nóng)業(yè)保險等業(yè)務，承擔信用中介的土地流轉(zhuǎn)機構。其運作模式是：首先由評估機構對農(nóng)戶的土地確定一個儲存價格;農(nóng)戶在自愿的前提下將土地使用權(承包地使用權、農(nóng)村集體建設用地使用權以及“拆院并院”之后的農(nóng)民宅基地使用權)存入土地銀行，獲得存入利息;土地銀行再將土地貸給土地需求者(如農(nóng)業(yè)企業(yè)，種植、養(yǎng)殖大戶)，后者根據(jù)約定的用途經(jīng)營土地，并支付利息。在這一過程中，“土地銀行”賺取利息差額，用于自身發(fā)展和建立風險資金等。農(nóng)民存入土地后，可以通過就地務工獲得收入。

“土地銀行”為農(nóng)戶和其他市場主體搭建了一個平臺，通過這一平臺，農(nóng)民可獲得較穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入和工資收入;土地需求者不直接與農(nóng)戶打交道，降低了其風險和成本。此外，通過“土地銀行”對農(nóng)村土地進行分類整合，“零存整貸”，有利于加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地的集約化、規(guī)模化經(jīng)營，也有利于促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。

重慶：“地票交易”模式

經(jīng)國務院批準，重慶于2008年12月成立了重慶農(nóng)村土地交易所，探索地票制度。“地票交易”是基于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和耕地占補平衡。其基本原理是通過集中居住等方式，節(jié)省出農(nóng)村建設用地，復墾后折算為虛擬的建設用地指標，增加城市的建設用地。地票運行全過程分四個環(huán)節(jié)：一是將閑置的農(nóng)村建設用地復墾為耕地;二是驗收合格后，確認地票數(shù)額(即騰出的建設用地指標);三是通過農(nóng)村土地交易所將地票面向社會公開交易;四是購得地票的單位在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)選定待開發(fā)土地，辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)并完成補償安置后即取得國有建設用地使用權。收益分配方面，地票成交價款全部用于農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村建設：騰出的宅基地及附屬設施用地以“地票”形式獲取的純收益中85%給農(nóng)戶，剩余的15%以及其他集體建設用地以“地票”形式獲取的純收益至少80%留給村集體經(jīng)濟組織。

“地票交易”實現(xiàn)了建設用地指標的商品化，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可流動的資本，通過用地指標遠距離、大范圍的置換，盤活了農(nóng)村地區(qū)閑置的建設用地資源，有利于促進農(nóng)民增收和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，從而實現(xiàn)城市反哺農(nóng)村、發(fā)達地區(qū)支持落后地區(qū)發(fā)展的目標。

◎ 國家政策

*關于全面深化改革若干重大問題的決定

2013年11月，十八屆三中全會通過《*關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”

國土資源部完善農(nóng)村宅基地管理制度通知

2013年3月，國土部下發(fā)了《國土資源部完善農(nóng)村宅基地管理制度通知》，明確探索宅基地管理的新機制，落實最嚴格的節(jié)約用地制度。農(nóng)民新建住宅應優(yōu)先利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地，凡村內(nèi)有空閑宅基地未利用的，不得批準新增建設用地。鼓勵通過改造原有住宅，解決新增住房用地。各地要根據(jù)地方實際情況制定節(jié)約挖潛、盤活利用的具體政策措施。

關于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知

7月，國家發(fā)改委、中央編辦等11部門聯(lián)合印發(fā)了《關于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》(發(fā)改規(guī)劃[2014]1229號)。改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標準宅基地處置辦法;啟動試點地區(qū)將建立宅基地確權、登記、頒證改革完善農(nóng)村宅基地制度，并在修訂農(nóng)村宅基地用地標準和農(nóng)村居民點人均建設用地空置標準的基礎上，探索宅基地使用權人在宅基地占有、使用、收益和處分權能。

◎ 專家觀點

葉興慶(國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長)：

物權法已將宅基地使用權界定為用益物權，但這還不夠。因為宅基地使用權還不能抵押、流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的房屋附著在不能流轉(zhuǎn)的宅基地上，導致農(nóng)民房屋價值不能得到充分體現(xiàn)。第一步應放寬農(nóng)民房屋流轉(zhuǎn)的限制條件，允許農(nóng)房抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，并允許因房地不可分離、隨房屋流轉(zhuǎn)而必然產(chǎn)生的宅基地使用權流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為宅基地的所有者，可向購買農(nóng)房、購買宅基地使用權的人收取一定的集體土地使用權有償使用費。對購買農(nóng)房者應設置嚴格的資格條件和使用、維修改造規(guī)定，防止城市資本一窩蜂地到農(nóng)村買房。第二步應放寬宅基地使用權流轉(zhuǎn)的限制條件。這需要一個長期的過程，也需要很多前提條件,比如要解決宅基地不能再無償取得、明確使用期限等制度問題。

劉守英(國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長、研究員)：

允許宅基地的商品化、資本化，是城市近郊地區(qū)迫在眉睫的選擇，不容回避。它既可以解決我國農(nóng)民分享土地級差收益的機制，又可以打通城市房地產(chǎn)市場與農(nóng)村租屋市場，改變目前政府獨家供地和開發(fā)商獨家供房的局面。目前政府主導的城鎮(zhèn)化模式，允許宅基地商品化，將節(jié)約出來的宅基地以自用、廠房出租、土地出租等方式集約利用，將土地的級差收益留在農(nóng)村。

文輝(國家發(fā)改委城市和中小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心規(guī)劃研究部主任)：

在我國經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，由于鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃缺失和管理不規(guī)范，農(nóng)村集體用地土地利用率較低，并存在部分用地閑置。只有加快土地制度改革，才能解決現(xiàn)階段城市建設用地缺乏造成地價高企，農(nóng)村集體用地閑置荒廢得不到應有價值的現(xiàn)象。

黃小虎(中國土地學會副理事長、中國土地勘測規(guī)劃院研究員)：

農(nóng)村宅基地市場需要放開。只有放開市場，“才有可能規(guī)范”。農(nóng)村地區(qū)土地整理利用的潛力很大。因為過去農(nóng)民宅基地分散，且部分宅基地超標嚴重，還有一部分人其實已不務農(nóng)了。所以，盤活農(nóng)村宅基地是賦予農(nóng)民財產(chǎn)性收入最現(xiàn)實的途徑。現(xiàn)在農(nóng)民的財產(chǎn)性收入占總收入的比例不到3%，非常低。而集體建設用地和宅基地的盤活對于城鄉(xiāng)結合部的農(nóng)村居民而言，意義十分重大。

李國祥(中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員)：

通過宅基地退出補償機制，可以減少農(nóng)民進入城鎮(zhèn)后的經(jīng)濟負擔，更好地推進新型城鎮(zhèn)化。但同時要注意應將退出后的宅基地優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)，以復墾為主，在補充滿足了農(nóng)地指標后再適當搞一些非農(nóng)建設。退出后如何對土地實行嚴格的用途管制非常關鍵，否則當宅基地退出在全國推廣后，完全有可能走上以前耕地征用的老路，出現(xiàn)非農(nóng)化、侵犯農(nóng)民權益等一系列亂象。

拓展閱讀：農(nóng)村宅基地退出三種補償方式，你知道幾種?

一、貨幣補償

這是最常見的方式，你答應退出農(nóng)村的宅基地，便按照退出的面積給你一定數(shù)額的金錢補償，但是這個補償可沒有規(guī)定的數(shù)額，得根據(jù)什么區(qū)域來商定的，有高有低，而且差距非常大。

據(jù)了解，上海市退出宅基地的金錢補償有的可達到一畝上百萬元，重慶的部分地區(qū)只能達到一畝15萬元，湖北沙洋縣僅僅2.58萬元/畝，差距達到了幾十倍。

這個方式我相信有的農(nóng)民高興，有的農(nóng)民會不同意，為啥?給的錢不一樣，有多有少，給錢多的肯定皆大歡喜，給錢少的，我還不如不退出了呢，給那點錢也不夠干啥的。

二、補償樓房

這種是拆掉農(nóng)民的房子，將農(nóng)民集中居住到由地方政府新建設的樓房上。這種也給錢，不過是將錢抵消了樓房款。

這個就比較有爭議了，你給的多了還行，我換完一個樓房還能剩點(但基本上政府是不會讓你剩的，你懂的!)，但是要是補償?shù)牟粔驌Q樓房的，我還得添錢，那我就不干了，我還不如在鄉(xiāng)下的小破房住著呢。

還真有真實的案例，因為農(nóng)民發(fā)現(xiàn)新樓房住著還沒有鄉(xiāng)下的房子好，就不愿意上樓，地發(fā)強制性執(zhí)行，還引發(fā)了頻繁的沖突甚至血案。

三、平等置換商品房

將農(nóng)民的住房拆掉，置換相同面積的商品房。

這個還是不錯的，在這三條里面感覺是對農(nóng)民最有利的一種方式，雖然咱農(nóng)村的宅基地看似很值錢，但是得有人買才能變出錢來不是，你守著個金疙瘩也不能當飯吃啊。

但是換成商品房就不一樣了，商品房具有極高的價值，而且方便交易，這才是真正方便農(nóng)民的政策，像江蘇常州的海虞鎮(zhèn)、上海嘉定的外岡鎮(zhèn)都是這么弄得，頗受農(nóng)民的歡迎。