1 西安市拆遷補償政策變遷
城市房屋拆遷政策隨著我國經濟、政治體制改革不斷調整。1953年國家頒布的《國家建設征用土地辦法》孕育了房屋拆遷法律條例的雛形,其規定應給予被拆遷房屋及其附屬物公平合理的代價予以補償,由于當時房屋交易情況很少,拆遷補償以實物補償為主。在此《辦法》指導下,各地房屋拆遷政策都進入探索階段。1989年陜西省制定了《西安市城市建設拆遷安置辦法》(以下簡稱舊《辦法》),規定了對正式戶口、長期居住人口均應給予安置住房,明確了補償方式為產權調換、作價補償、產權調換與作價補償相結合,體現了補償方式由原來單一的“拆一還一”實物分配到按人頭安置、貨幣形式補償的探索創新。1991年國務院出臺了第一部全國性的房屋拆遷法規《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱舊《條例》),使拆遷正式走上了法制化軌道。1993年、1998年陜西省對舊《辦法》進行了兩次修正,主要內容沒有變動。2001年國務院頒布了新的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱新《條例》),取消了將戶口因素作為確定安置面積標準的規定,以建筑面積及相關因素為安置標準,充分體現了按市場價值補償原則。舊《條例》中規定:作價補償的金額按照所拆房屋建筑面積的重置價格結合成新結算,新《條例》調整為:貨幣補償的金額,根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素,以房地產市場評估價格確定,考慮了房屋的土地價值。為了與國務院頒布的新《條例》銜接,陜西省2003年第三次對舊《辦法》進行修正,即現行的《西安市城市房屋拆遷管理辦法》。

由此可以看出,拆遷補償方式經歷了實物安置補償、實物補償為主結合作價補償、實物補償或貨幣補償三個階段;補償對象經歷了由補“人頭”到補“磚頭”;補償標準從重置價格變為市場評估價格;補償基數由原來1989年的使用面積變為建筑面積。從以上發展看出,拆遷政策在不斷探索,逐步適應我國改革發展和完善政治體制需要。
2 其他城市房屋拆遷政策借鑒
在新《條例》的大框架下,各省市堅持“以人為本”的可持續發展觀,貫徹公開、公平、公正的原則,制定出適合本地區發展的拆遷政策,有效保護拆遷當事人的合法權益。以杭州市為例,杭州市在實踐的基礎上,不斷對拆遷政策進行理論創新,發展了我國城市房屋拆遷政策,有很多方面值得借鑒。
2.1 以新建房屋市場價格為補償基準價
在新《條例》指導下,杭州市規定“被拆遷房屋的貨幣補償基準價,由房屋拆遷主管部門會同市價格主管部門按半年度同類地段、同類用途新建房屋市場交易的平均單價確定,報市人民政府批準,在每年3月底和9月底前公布”。拆遷人按照新建房屋市場價格從被拆遷人手中購買舊房,再對房屋實施拆除。對被拆遷人而言,房屋拆遷不僅有了合理的補償,而且能從拆遷項目中受益,共享改革發展成果,有效地減少了拆遷矛盾,促進了拆遷工作的順利實施。不過相應的拆遷成本也隨之增大,不符合拆遷人利益。
2.2 拆遷同步安置
杭州市推行“先建后拆,現房安置”模式,切實考慮被拆遷人的利益,實現了零過渡期,有效杜絕了安置房不能按時交付使用的現象,加快了城市建設步伐。2008年杭州市拆遷安置房項目開工380萬平方米,竣工220萬平方米,逐步實現“房等人”的目標。筆者在調查中發現,很多居民不愿意接受拆遷安置的原因是擔心拆遷人抽逃拆遷補償安置資金,不能按時完成安置房建設,造成被拆遷人長時間在外過渡。同步安置不但消除了被拆遷人的擔憂,而且為拆遷人節約了過渡安置費用,是一種雙贏模式,應該廣為推廣。
2.3 建立拆遷安置信息系統
杭州市在全國首創了城市房屋拆遷安置信息系統,以信息網絡為平臺,以公開、透明、高效、便民為主線,以實現拆遷安置“房等人”為目標的新型拆遷安置管理模式。不僅創立了集項目信息、拆遷信息、安置信息于一體的拆遷安置信息系統,還與產權交易、住房監督、住房改革、公房管理等系統信息相關聯,實現了數據共享、資源整合、綜合審批、聯合監督等多項管理目標。拆遷安置信息系統徹底改變了傳統拆遷安置模式下的查詢方式、數據采集不全、拆遷安置動態掌握難度大以及拆遷協議備案、拆遷戶辦理安置房產權手續繁雜等問題。
3 西安現行拆遷補償政策存在的不足
3.1 在貨幣補償方面
西安市區位基準價格標準由政府制定,由于調整不及時,造成貨幣補償標準偏低,使得拆遷評估價格嚴重背離房地產市場價值,拆遷過程中的矛盾日益突出,直接影響城市改造進程。以住宅房屋拆遷為例,西安市現行房屋補償價格可簡化為:住宅房屋拆遷補償價格=區位基準價?格×?建筑面積+房屋附著物及重置成新價+已辦理土地出讓手續的住宅房屋按剩余土地年限所計算的土地出讓金。區位基準價格采用的是政府指導價,由西安市政府2004年首次頒布,現行標準是2006年調整后的價格。拆遷區位共分為五類,拆遷基準價格在原標準的基礎上漲幅5%,如下表所示。
根據國家發改委公布的西安二手房價格指數,2005年5月、2006年5月、2007年5月、2008年5月、2009年5月同比價格指數(以去年同月價格為100)分別為104.4、103.8、105.4、108.8、100.4。經計算,2006年西安二手房價格較2004年上漲8.37%,區位基準價格漲幅5%,調整幅度接近,較為合理;2009年西安二手房價格較2006年上漲19.51%,在房地產市場發生巨大變化的環境下,拆遷區位基準價格卻沒有根據市場及時更新,仍維持2006年水平,調整滯后。房地產購房價格上漲,卻由被拆遷人承擔差價損失,造成選擇貨幣補償的被拆遷人無力購房的情況出現。
3.2 在產權調換補償方面
(1)拆遷過渡期長,“先拆后建”模式造成了西安安置房源短缺,被拆遷人不能及時得到安置已成為上訪的焦點問題,一定程度上影響了政府信譽形象。
(2)過渡補助費用偏低,不能滿足被拆遷人過渡期間租房需求,不僅使被拆遷人的生活負擔加重,也違背了舊城改造的初衷。
(3)安置房遠離市區,交通、醫療、商業、公共設施、子女教育等問題相繼出現。
4 解決問題的方法和建議
4.1 以評估的區位基準價格取代政府定價
政府應改變管理模式,適應市場經濟發展,退出拆遷補償標準制定領域,由評估公司以市場為導向評估區位基準價格,使貨幣補償達到恢復被拆遷人住房條件及原有生活水平的標準。所謂區位,是指某一房屋的地理位置,主要包括在城市或區域中的位置、與其他地方往來的便捷性、與重要場所(如市中心、機場、港口、車站、政府機關等)的距離、周圍環境、景觀及城市大配套等。從房地產價格的組成部分上看,區位基準價格就是指拆遷房屋在估價時點狀態下,考慮了區域綜合因素,包含樓面地價在內的綜合平均價格。區位基準價格體現了同一供求區域內房地產價格形成的共性組成部分。用剩余法思路確定區位基準價格,其價值是房地產市場評估價格扣除房屋重置價后的剩余部分。
其具體評估可以參考以下思路:①現場勘察。對拆遷區域進行現場勘察,了解實際及內部情況;②選可比實例。對拆遷區域周邊市場調查,收集附近同一供求圈內二手房、新建商品房近期成交價格及相關信息;③算出可比實例的區位價格。可比實例區位價格=可比實例成交價?格-?房屋重置價格;④計算區位基準價格。對可比實例的區位價格進行交易時間、交易情況、區域因素、個別因素修正。
4.2 拓寬安置途徑,就近安置
針對拆遷過渡期限長、過渡補償費低等問題,可以借鑒杭州市拆遷同步安置的政策,先建安置房,妥善安置好拆遷戶后再實行拆遷改造。也可以通過其他途徑:①實行易地安置的,拆遷人通過購買已建好的經濟適用房安置被拆遷人;②實行回遷安置的,拆遷人可為被拆遷人提供周轉房供其過渡期使用,政府應該儲存一定數量的周轉房,供拆遷人租用;③按照市場二手房租賃平均價格為被拆遷人提供過渡補助費。針對安置房偏遠問題,應盡可能增加近中心城區的安置房源量,對被拆遷人就近安置,并完整詳細規劃安置房項目,提高其建設質量,完善安置小區周邊的配套設施。這些做法可有效減少拆遷過程中的矛盾。