電力是企業(yè)生產(chǎn)、人民生活和城市運(yùn)行不可或缺的重要能源。維護(hù)電力安全、保障電網(wǎng)正常運(yùn)行對本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市安全和社會(huì)穩(wěn)定具有極其重要的意義。為此，上海市人大常委會(huì)于2015年12月30日表決通過《上海市供用電條例》(下稱：“《條例》”)，以加強(qiáng)本市電力供應(yīng)與使用管理，促進(jìn)安全、經(jīng)濟(jì)、合理地供電和用電，保障供電、用電各方的合法權(quán)益。《條例》將于6月1日生效實(shí)施。

上海律協(xié)社會(huì)公共服務(wù)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)(下稱“委員會(huì)”)積極參與到《條例》的起草工作中，為本市社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域法律制度建言獻(xiàn)策。

3月4日下午，委員會(huì)召開專題解讀會(huì)，由副主任張磊介紹《條例》的出臺背景、主要?jiǎng)?chuàng)新內(nèi)容以及對社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域法治建設(shè)的影響。委員會(huì)主任馬永健、副主任鄭震捷等19名委員參加并討論。

一、出臺背景

一是在國家政策層面，電力體制改革進(jìn)入深水區(qū)和加速通道。2015年3月15日，*國務(wù)院頒布(中發(fā)[2015]9號)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》，標(biāo)志著新一輪電力體制改革全面啟動(dòng)，其重點(diǎn)在于 “管住中間、放開兩頭”。“管住中間”是指對具有自然壟斷屬性的輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)加強(qiáng)政府監(jiān)管，價(jià)格由政府制定，確保電網(wǎng)公平開放、市場公平交易;“放開兩頭”是指在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)實(shí)行市場開放準(zhǔn)入，引入競爭，放開用戶選擇權(quán)，形成多買多賣的市場格局。價(jià)格由市場形成，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。2015年11月26日，《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實(shí)施意見》等6個(gè)配套文件正式頒布，標(biāo)志著新一輪電改進(jìn)入加速通道。

二是在地方政策層面，停電納入本市強(qiáng)化社會(huì)綜合治理和環(huán)境整治的保障措施。7月28日，市城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會(huì)、市司法局等九部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市違法建筑治理工作的實(shí)施意見》，要求對用于生產(chǎn)經(jīng)營的違法建筑，供水、供電、供氣等單位應(yīng)當(dāng)停止供水、供電、供氣服務(wù)。2015年7月1日，市環(huán)保局、市司法局等十部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作的實(shí)施意見》，要求對拒不整改的企業(yè)和個(gè)人，供電、供水、供氣等市政公用企業(yè)配合采取停電、停水、停氣等工作措施。

上述政策實(shí)施過程中涌現(xiàn)的成功經(jīng)驗(yàn)、重要結(jié)論、現(xiàn)實(shí)矛盾和具體問題，亟待在立法環(huán)節(jié)予以總結(jié)、固化、平衡和解決。

二、《條例》的主要?jiǎng)?chuàng)新內(nèi)容

創(chuàng)新內(nèi)容可細(xì)分為改革、安全、合同、服務(wù)四個(gè)方面。

改革方面的創(chuàng)新主要包括三點(diǎn)：一是明確供電設(shè)施是為全社會(huì)服務(wù)的公共基礎(chǔ)設(shè)施(第三十五條)，首次在地方性法規(guī)中揭示供電設(shè)施的公共屬性;二是規(guī)定供電企業(yè)履行確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用設(shè)施和公益性服務(wù)等用電的基本責(zé)任(第四條)，明確供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)提供電力普遍服務(wù)，保證基本供電，無歧視地提供報(bào)裝、計(jì)量、抄表、維修等各類供電服務(wù)(第九條)，首次在地方性法規(guī)中呼應(yīng)國家電力體制改革要求，揭示供電服務(wù)的公共屬性和保障屬性;三是立法授權(quán)發(fā)展改革、規(guī)劃國土、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等部門對改擴(kuò)建輸變電項(xiàng)目簡化審批程序(第三十一條)。

安全方面的創(chuàng)新主要包括四點(diǎn)：一是規(guī)定供用電應(yīng)當(dāng)遵循安全可靠、高效有序、保障民生、節(jié)能減排、服務(wù)便利的原則，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(第五條)，明確供用電合同的外部性約束;二是明確市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)有權(quán)制訂有序用電的總體方案，供電企業(yè)執(zhí)行停限電的，應(yīng)當(dāng)按照有序用電方案確定的序位和措施進(jìn)行(第十四條);三是在供用電安全保障工作中，明確重要電力用戶(在國家或者本市的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，中斷供電可能造成人身傷亡、較大環(huán)境污染、較大政治影響、較大經(jīng)濟(jì)損失、社會(huì)公共秩序嚴(yán)重混亂的用戶)、供電企業(yè)以及政府三方的責(zé)任和界面第十九條、第二十條);四是創(chuàng)設(shè)了特殊停電機(jī)制，要求對存在違法搭建、非法占用土地、嚴(yán)重環(huán)境污染、嚴(yán)重消防安全隱患的企業(yè)用戶按照法定程序和要求中止供電(第十六條)。

合同方面的創(chuàng)新主要目的在于解決本市居民用電無合同可依以及居民用電合同難以一一協(xié)商簽訂的現(xiàn)實(shí)問題。首次在地方性法規(guī)中明確將居民用電格式合同納入強(qiáng)制聽證范圍，要求市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)組織召開聽證會(huì)聽取公眾、社會(huì)團(tuán)體和相關(guān)利益方的意見，明確格式合同應(yīng)提交市市場監(jiān)督局和市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)備案(第八條)。

服務(wù)方面的創(chuàng)新主要是結(jié)合本市實(shí)際情況，從平衡供用電雙方權(quán)利義務(wù)角度，加重供電企業(yè)責(zé)任，具體包括四個(gè)方面：一是明確用戶對電表計(jì)量有異議的，有權(quán)委托計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)檢定，經(jīng)檢定后異議成立的，檢定費(fèi)由供電企業(yè)承擔(dān)(第二十四條);二是規(guī)定供電企業(yè)計(jì)劃檢修應(yīng)提前7天在相關(guān)社區(qū)、網(wǎng)站、服務(wù)軟件上公告停電區(qū)域、停電線路和停電時(shí)間;三是嚴(yán)格限定供電企業(yè)搶修到達(dá)現(xiàn)場的法定時(shí)限要求，規(guī)定外環(huán)線內(nèi)必須接報(bào)后60分鐘內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場，外環(huán)線外90分鐘內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場(第十三條);四是通過列舉方式禁止供電企業(yè)損害用戶權(quán)益(第十七條)。

三、《條例》對社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域法治建設(shè)的影響

鑒于《條例》的大量創(chuàng)新性制度設(shè)計(jì)，對本市乃至全國的社會(huì)公共服務(wù)立法都會(huì)產(chǎn)生示范效應(yīng)。而在公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的法理研究方面，這種示范效應(yīng)尤為明顯。從法理角度，《條例》正面論述了兩個(gè)核心關(guān)系：一是市場競爭和社會(huì)保障之間的關(guān)系;二是在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，行政權(quán)(公權(quán)力)與合同權(quán)利(私權(quán)利)之間的關(guān)系。

關(guān)于市場競爭和社會(huì)保障之間的關(guān)系，《條例》旗幟鮮明地表明：提供社會(huì)公共產(chǎn)品(服務(wù))的責(zé)任在于政府，國有企業(yè)是政府承擔(dān)社會(huì)公共產(chǎn)品供給責(zé)任的重要載體。社會(huì)公共產(chǎn)品(服務(wù))具有普遍服務(wù)和保底供應(yīng)的特性，應(yīng)當(dāng)保證農(nóng)業(yè)、居民、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)以可接受的價(jià)格獲得基本的電力供應(yīng)。基本供應(yīng)以外的產(chǎn)品或服務(wù)可以通過市場化的方式實(shí)現(xiàn)，但在市場失靈或市場主體履約不能的情況下，政府及政府指定的國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)托底責(zé)任。

關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的行政權(quán)(公權(quán)力)與合同權(quán)利(私權(quán)利)之間的關(guān)系，《條例》設(shè)計(jì)了大量機(jī)制允許行政權(quán)在特定的情形下介入合同關(guān)系，其中尤以第十六條規(guī)定的特殊停電機(jī)制和第八條規(guī)定的居民用電格式合同納入強(qiáng)制聽證為標(biāo)志。

居民用電格式合同納入強(qiáng)制聽證主要是為了加重供電企業(yè)責(zé)任，各方爭議不大;而行政機(jī)關(guān)能否命令供用電合同暫時(shí)停止履行，理論界和實(shí)務(wù)界尚未形成普遍共識。

在委員會(huì)委員的討論中，持否定意見的觀點(diǎn)主要包括：

1、供用電合同屬于私法范疇，停電與否應(yīng)由雙方在合同中明確約定，行政權(quán)不應(yīng)干預(yù);

2、地方性法規(guī)不宜設(shè)定基本民事權(quán)利和義務(wù);

3、大量由政府主導(dǎo)的停電將導(dǎo)致政企不分，與電力體制改革目標(biāo)不相吻合;

4、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十七條第三款規(guī)定不得違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)與上位法相匹配。

持肯定方面的意見則包括：

1、11.22青島輸油管道爆炸事故、8.12天津港爆炸事故表明，在公共安全領(lǐng)域行政權(quán)介入私法關(guān)系的必要性;

2、《民法通則》、《合同法》均在總則中明確規(guī)定，民事活動(dòng)(合同)不得損害公共利益，如果供用電合同的具體條款及其執(zhí)行對合同雙方均有利，但損害社會(huì)公共利益或危害公共安全的，即便合同雙方?jīng)]有約定，法律法規(guī)也應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行干預(yù);

3、用電權(quán)基于一定的房屋土地權(quán)利，實(shí)踐中沒有脫離房屋土地的用電權(quán)，供用電設(shè)施是實(shí)現(xiàn)房屋土地完整功能的重要附屬設(shè)施，因此房屋土地的所有權(quán)或使用權(quán)是主權(quán)利，用電權(quán)是從權(quán)利。主權(quán)利依法受限制的，從權(quán)利自然也應(yīng)當(dāng)受限;

4、修訂的《安全生產(chǎn)法》第六十七條以及《上海市大氣污染條例》第一百?二條已有類似先例，因此在法律法規(guī)有明確規(guī)定的前提下，不屬于《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十七條第三款禁止的“違反規(guī)定中斷供電”。

討論中，委員們認(rèn)識到：在公共服務(wù)領(lǐng)域，行政權(quán)(公權(quán)力)與合同權(quán)利(私權(quán)利)之間的關(guān)系是比較核心敏感的問題，正、反兩方的觀點(diǎn)都存在一定的合理性，而任何對現(xiàn)狀的改變都需要智慧和勇氣。《條例》直面核心敏感問題，建章立制，體現(xiàn)出本屆市人大務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)以及彌補(bǔ)城市安全短板的堅(jiān)定決心。從這個(gè)角度，也可以看出未來本市社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域立法的總體方向。