《殘疾人就業條例》解讀

第一節：立法背景

國外有關殘疾人就業和其他相關權益保障的立法，始于20世紀初，到第二次世界大戰后逐步發展完善起來。1920年美國制定的《職業康復法》是世界上第一部專門針對殘疾人就業方面的法律，此后殘疾人就業立法普遍得到各國的重視，到了20世紀中葉，開展殘疾人就業立法已成為世界各國保護殘疾人基本權益的重要手段，殘疾人就業保護制度也日臻完善。目前，全世界絕大多數國家和地區都在不同程度上制定了這方面的法律和規定，為殘疾人實現勞動就業權益提供了法律保障。

聯合國和國際勞工組織也特別關注殘疾人就業問題。聯合國大會于1975年12月通過的《殘疾人權利宣言》規定：“殘疾人有權享受經濟和社會保障，有權按照其能力獲得并保有職業;有權接受職業培訓、職業康復和就業指導等服務，以充分發揮他們的能力和技能并參與到社會生活。”1982年聯合國第三十七屆會議通過的《關于殘疾人的世界行動綱領》明確提出：“會員國應制定政策，設立各項服務的支助性機構，以保證殘疾人都能有平等的就業機會。”“應該為那些有特殊需要或有特別嚴重障礙而不能應付競爭性就業要求的殘疾人，提供受保護的職業。”“法律和規章不應為殘疾人的就業造成障礙。”1983年國際勞工組織通過的159號公約《殘疾人職業康復和就業公約》(我國全國人大常委會1987年批準)要求：“所有會員國應通過法律、法規或符合國家條件和實際情況的其他辦法，采取必要步驟，使本公約的就業政策生效”，“使殘疾人能獲得、保持適當職業并得到提升”。“為殘疾工人與其他工人享有有效平等機會和待遇而制定的積極的特別措施，不應認為是對其他工人的歧視。”

一、各國殘疾人就業立法概況

1.按比例就業

1944年英國為解決殘疾人就業問題，出臺了《殘疾人就業法案》，規定達到或超過20名雇員的雇主必須至少雇用3%的殘疾人。這是世界上第一個提出按比例安排殘疾人就業政策的立法。盡管這一立法在當時的英國沒有取得預期的效果，但按比例安排殘疾人就業被認為是促進殘疾人就業的合理措施被世界各國廣泛接受，日本、韓國、美國、法國、俄羅斯、意大利、奧地利、印度、德國、荷蘭、西班牙、比利時等國家和地區都在立法中明確了按比例安排殘疾人就業的內容。聯合國關于殘疾人十年的第七次會議報告指出:“應在各國立法中采用按比例雇用殘疾人的辦法。”

　　2.設立庇護性工廠，集中安置殘疾人就業

建立庇護性工廠集中安置殘疾人就業，也是許多市場經濟國家采用的主要方式。日本、英國、瑞典等國在采用按比例安置殘疾人就業的同時，對通過勞動力市場就業有困難的重殘人，建立庇護性工廠，予以集中安置。如日本法律規定：“在一般單位就業確有困難的重殘人，由庇護性工廠予以安置，并為其提供適宜的勞動崗位、勞動條件和環境。”

3.對殘疾人個體經營和自主就業給予扶持

還是日本的例子。日本法律規定，國家及地方政府為了確保殘疾人生活的穩定，必須給予資助，實行養老津貼制度，對自謀職業的殘疾人提供貸款擔保，為肢殘者提供電動輪椅和汽車等，并在開業、就業方面給予資金援助。

二、《條例》的出臺背景

　　1.《條例》出臺于貫徹科學發展和構建和諧社會之際

改革開放以來，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，人民生活水平不斷提高，同時，經濟社會發展中不和諧、不穩定的因素仍然較多，就業、社會保障、環境保護、社會治安、收入分配等問題和矛盾需要進一步化解。

在這重要機遇期，黨和國家提出了科學發展的指導思想和構建和諧社會的戰略部署，并在具體工作中高度注重民生問題。這對殘疾人事業提出了更高的要求，科學發展不能忘記弱勢群體，社會和諧不能脫離殘疾人，科學發展也好，和諧社會也好，首要的是要關注那些最困難、最貧困、最弱勢的群體是否得到了關心、照顧和幫扶。

從這一角度上來看，《條例》的出臺正逢其時。就業是民生之本，殘疾人就業是殘疾人自強自立、擺脫貧困的有效途徑，是殘疾人參與經濟社會生活的重要方式，是殘疾人創造價值、貢獻社會的主要平臺。

2.《條例》出臺于國家實施積極的就業政策時期

我國是一個處于工業化、城鎮化進程中的大國，人口眾多。一方面能夠為經濟社會發展提供大量的廉價勞動力;另一方面，雖然國家在挖掘潛力促進就業，減少失業方面做了大量工作，實施了積極的就業政策，但由于剩余勞動力結存太多，仍然無法提供足夠吸納勞動力的就業容量，加之全球經濟調整、農民轉移就業、技術培訓不足等各種因素，國家總體就業壓力巨大，殘疾人就業形勢更加嚴峻。

今后幾年，中國城鎮每年需要就業的人口都將超過二千四百萬人，而新增的就業崗位加上自然減員也只有一千一百萬個，在相當長的一個時期內就業總體矛盾都是十分尖銳的。在這一時期出臺《條例》，體現了國家對殘疾人就業的高度重視，既將殘疾人就業納入國家整體就業大局通盤考慮，又對殘疾人就業實施特殊的、某種程度上優先的幫扶措施。

　　3.《條例》出臺于第二次全國殘疾人抽樣調查結束不久

2006年，我國實施了第二次全國殘疾人抽樣調查，目的就是為了掌握殘疾人狀況并為制定殘疾人事業發展規劃及有關法規、政策提供重要依據。據第二次抽樣調查數據推算，截至目前，全國各類殘疾人總數約為8500萬，占全國總人口的比例為6.34%。對于殘疾人，國家固然要通過出臺政策、投入資源進行幫扶，但是更重要的是給予其中有勞動能力、有就業意愿的殘疾人就業機會，將保障措施和殘疾人自身努力有機結合起來。出臺《條例》也可以視作對第二次全國殘疾人抽樣調查反映的殘疾人新情況、新矛盾的有力、及時、積極的回應。

三、出臺《條例》的重要意義

　　1.總結和肯定了多年來殘疾人就業工作所取得的成績

一項政策法規的出臺，可以說是對以往工作模式、經驗、做法的固化總結和充分肯定。因為工作如果仍然處于探索時期，就無法形成規范化的法律條文和要求，也無法貫徹落實，從這一角度來說，《條例》的出臺是對多年來殘疾人就業工作的充分肯定。

一項政策法規的出臺，同時也說明工作現狀還存在諸多不足，為什么要出臺政策法規，就是因為還需要運用法律法規的強制力來推動。截止到2012年末，全國城鎮有444.8萬殘疾人實現就業，農村殘疾人就業人數達到1770.3萬，城鎮和農村仍有相當數量的殘疾人尚未就業，殘疾人就業工作任重而道遠;另一方面是殘疾人就業工作不均衡，一些地方經濟發展快、資源投入多、領導重視、思路創新，殘疾人就業率和就業質量較好，相反，一些地方工作存在不足，法制力量更多的意義在于鞭策落后地區加大殘疾人就業工作力度。

2.從法律的高度切實規范和保障殘疾人的勞動就業權益。

《中華人民共和國殘疾人保障法》第四章明確規定要保障殘疾人勞動就業權益。《條例》貫徹了《殘疾人保障法》的精神，并對如何保障殘疾人就業權益、改善殘疾人就業狀況作了進一步規定。《條例》既是對《殘疾人保障法》的細化，又客觀上宣傳了《殘疾人保障法》和國家的殘疾人就業政策，同時對各級政府提出了更高的要求，更具可操作性。因為下面會講到《條例》的具體內容，這里不再列舉法律條文了。

3.為殘疾人就業工作提供了堅強的法制保障。殘疾人事業工作面廣，涉及財政、教育、就業、社會保障、民政等各個行政管理部門，而殘聯自身卻不具備一些管理職責，這就需要將殘疾人事業各項工作納入各個部門工作的大局，統籌安排，加以推進。《條例》為殘疾人就業提供了堅強的法制保障。各級殘聯可以根據《條例》，進一步聯合有關職能部門出臺貫徹落實《條例》、有利于促進殘疾人就業的具體政策措施。同時，通過大力宣傳《條例》，使全社會樹立愛心助殘的理念和責任意識，營造平等參與的社會氛圍。

第二節：基本內容

2007年2月25日，國務院第488號令公布了《條例》，條例于2007年5月1日起正式施行。《條例》共六章三十條，內容涵蓋了權利保障、指導方針、政府職責、工作機制、用人單位責任、優惠政策、扶持保護措施、援助服務、法律責任等。《條例》的出臺是一件大事，在殘疾人事業進程中具有重要意義，該條例需要認真學習并貫徹落實。下面我們從五個方面來具體解讀一下條例。

一、指明了殘疾人就業的基本方針

條例第二條提出，國家對殘疾人就業實行集中就業與分散就業相結合的方針，促進殘疾人就業。這一方針是針對殘疾人就業的基本特點而提出來的。市場經濟下的就業實際上是一種勞動力的供給和需求之間的匹配，許多殘疾人因為身體精神的障礙使得在勞動力市場競爭中處于弱勢，甚至殘疾作為一種能力弱的信號而導致具備高技能、高素質的殘疾人人才在就業中被歧視，這就需要通過觀念改變、能力救濟、成本補償等措施“恢復”甚至強化殘疾人勞動力在市場上的可選擇性和被交換概率。

集中就業與分散就業的方針其實也基于殘疾勞動力的供給，一些殘疾勞動力通過能力救濟、成本補償等措施進行交換促進，而能力救濟、成本補償可能具有規模經濟性，比如智力精神障礙勞動力在分散的企業中就業可能是不經濟的，需要通過福利企業等集中就業進行安置。

同時，隨著市場經濟發展和企業數量增多，通過按比例等杠桿和手段推動分散就業已成為殘疾人就業的主要渠道之一，這也符合市場經濟用人自主、擇業自由等基本理念。集中就業與分散就業格局不僅是歷史和現狀所決定的，同時也符合殘疾人勞動力不同類別特性對就業的不同匹配要求，在很長一段時間內殘疾人就業都會遵循這一方針。

二、界定了殘疾人就業的責任主體

條例第二條規定，縣級以上人民政府應當將殘疾人就業納入國民經濟和社會發展規劃，并制定優惠政策和具體扶持保護措施，為殘疾人就業創造條件。第三條規定，機關、團體、企業、事業單位和民辦非企業單位應當依照有關法律、本條例和其他有關行政法規的規定，履行扶持殘疾人就業的責任和義務。機關、團體、企業、事業單位和民辦非企業單位也就是條例中所稱的用人單位是殘疾人就業的載體，他們有責任有義務吸納殘疾人就業。

政府在安置殘疾人就業中處于雙重角色，一是作為全社會用人單位安置殘疾人就業的模范和表率，這是其社會責任，二是在促進殘疾人就業工作中起到主導作用，這是其社會事務管理職責。政府只有做好表率作用，才能更好地發揮主導作用。條例第六條規定，中國殘疾人聯合會及其地方組織依照法律、法規或者接受政府委托，負責殘疾人就業工作的具體組織實施與監督。這就表明，殘聯在政府領導和部門配合下具體開展工作，應當發揮紐帶和橋梁作用，為殘疾人就業提供更有效的服務。這些規定界定了殘疾人就業責任主體，強化了促進殘疾人就業的組織保障。

三、提出了促進殘疾人就業的一系列要求

在條例中，并沒有對殘疾人就業有一個數量上的要求。但是有一個最低要求，即禁止在就業中歧視殘疾人。有一個規章所期望的要求，條例第四條規定：國家鼓勵社會組織和個人通過多種渠道、多種形式，幫助、支持殘疾人就業，鼓勵殘疾人通過應聘等多種形式就業。有一個為實現殘疾人就業目標而對殘疾人提出的要求，條例第四條規定：殘疾人應當提高自身素質，增強就業能力。有一個為實現殘疾人就業目標而對用人單位提出的要求，條例第八條規定：用人單位應當按照一定比例安排殘疾人就業，并為其提供適當的工種、崗位。

這就從國家的政策導向、殘疾人勞動力供給和需求三個方面提出了要求。“禁止在就業中歧視殘疾人”的最低要求需要運用法制力量嚴格保障，“幫助、支持殘疾人就業”這一期望目標則越多越好。某種程度上，對殘疾人就業的歧視越少，殘疾人就業的可能性就越大。總而言之，要實現禁止歧視和擴大就業這兩個目標，需要從供給和需求兩個環節多下功夫才能實現。

　　四、明確了殘疾人就業的主要方式

按照條例所言，目前殘疾人就業主要有以下幾種方式：一是按比例就業，條例第八條規定，用人單位安排殘疾人就業的比例不得低于本單位在職職工總數的1.5%;二是集中就業，條例第十條規定，政府和社會依法興辦的殘疾人福利企業、盲人按摩機構和其他福利性單位，應當集中安排殘疾人就業;三是靈活就業，條例第十五條規定，縣級以上人民政府應當采取措施，拓寬殘疾人就業渠道，開發適合殘疾人就業的公益性崗位，保障殘疾人就業。

縣級以上地方人民政府發展社區服務事業，應當優先考慮殘疾人就業。另外，在按比例就業方面，條例還對異地安置的按比例就業同等對待，條例規定，用人單位跨地區招用殘疾人的，應當計入所安排的殘疾人職工人數之內。在個體就業和農村就業這兩個方面，條例沒有很明確的措施，我自己以為，這可能是個體就業、農村就業更多的是扶貧和就業結合起來的緣故，也就是說，扶貧作為就業的手段。如果不是這樣理解的話，殘疾人個體就業和農村就業的缺失就是條例的一個遺憾。

五、建立了促進殘疾人就業的激勵機制

殘疾人就業對用人單位來說，在客觀上可能增加成本，減少收益，因此需要運用經濟、行政、法律等調控措施及道德、輿論等社會機制，其中主要的還是運用經濟杠桿，條例主要的經濟杠桿是殘疾人就業保障金和稅收等，條例第九條規定，用人單位安排殘疾人就業達不到其所在地省、自治區、直轄市人民政府規定比例的，應當繳納殘疾人就業保障金。條例的第十七條、第十九條就稅收減免也作了規定。當然激勵機制還包括其他一些內容，不一一列舉了。

為避免用人單位低成本使用殘疾人勞動力，條例第十二條規定，用人單位招用殘疾人職工，應當依法與其簽訂勞動合同或者服務協議。第十三條規定，用人單位應當為殘疾人職工提供適合其身體狀況的勞動條件和勞動保護，不得在晉職、晉級、評定職稱、報酬、社會保險、生活福利等方面歧視殘疾人職工。

條例還有一個獎勵性質的激勵措施，第七條規定，各級人民政府對在殘疾人就業工作中做出顯著成績的單位和個人，給予表彰和獎勵。遺憾的是這一條對于獎勵用人單位的規定不明確。此外，鼓勵殘疾人自主創業、積極就業的激勵推動機制還有減免、補貼、幫扶等，在條例中也沒有很好地體現，我理解這是條例全國適用性、最低要求性所決定的，各地可以在執行條例的基礎上在具體工作中多加運用，如對用人單位無障礙設施建設的成本進行補貼，對有關安置殘疾人的企業由地方稅政部門減免有關稅費等。

第三節：貫徹要求和常見問題

盡管《條例》在覆蓋領域、方式方法等方面存在一些不足，但要充分理解該條例出臺的艱辛和對殘疾人就業工作的支撐作用和約束效應，該條例總體上看仍不失為一部高規格、強力度、可操作的法規，各級政府、殘聯和有關部門應當認真貫徹落實，并在執行的過程中不斷探索完善。

一、貫徹落實條例的要求

1.提高認識，加強領導

黨政領導、用人單位和社會各界應當充分認識到就業對于殘疾人和殘疾人家庭以及社會的重要意義，各級黨委政府應當加強對殘疾人就業的領導，納入當地經濟社會發展規劃和就業再就業大局，有關部門應當更好地履行職責，為促進殘疾人就業服務。殘聯也應當充分發揮好橋梁紐帶作用。

　　2.改進服務，創新措施

殘疾人就業服務機構要進一步完善服務網絡，同時不斷提高殘疾人勞動就業服務人員的服務水平。運用互聯網、報刊等現代設施，暢通就業渠道，降低殘疾人就業成本，并提供個性化、專業化的就業服務。運用好殘疾人就業保障金，對殘疾人實施免費培訓，加大培訓力度，在培訓效果上下功夫，提高殘疾人職業技能和素質。在平等簽訂勞動合同、及時繳納社會保險、及時足額發放工資等方面積極維護殘疾人的就業權益。在改進服務方面，重要的是突出創新，殘疾人就業工作出色的地區要形成經驗，上級政府和殘聯則要注重吸收有益經驗并在轄區內推廣。

3.擴大影響，營造氛圍

借助全國助殘日等各種時期及法制座談會、研討會和就業招聘會等各種時機，運用廣播、電視、報紙、網絡等各種媒體，加大對條例的宣傳，樹立殘疾人和用人單位典型，營造全社會關注殘疾人就業的良好氛圍。

4.加強督察，落到實處

有關部門和殘聯按各自職能要加強對條例實施開展的各種形式的督察，懲處歧視殘疾人就業和在殘疾人就業中失職的行為，獎勵對殘疾人就業有貢獻的單位和個人，形成全社會積極貫徹《殘疾人就業條例》的良好局面。

二、常見問題

1.當前我國殘疾人就業的情況如何?

改革開放以來，特別是《條例》頒布施行以來，我國殘疾人的就業狀況得到了明顯改善。主要表現在：殘疾人就業規模總體穩定，殘疾人就業服務網絡逐步建立健全，促進和保護殘疾人就業的法規政策日趨完善，集中就業、分散按比例就業、個體就業、靈活就業以及輔助性就業等多種形式的殘疾人就業格局初步形成。上邊也列舉了2012年的兩個數據，我不再一一贅述了。

但殘疾人就業與國家總體就業狀況相比仍存在較大差距，主要表現為：就業規模不大，還有相當數量的就業年齡段、具備勞動條件的殘疾人尚未實現就業;就業穩定性差，非正規就業占據較大比重;就業層次不高，大多從事一些技術含量較低的工作;針對殘疾人的就業歧視、侵害殘疾人勞動權益的現象還時有發生。

從工作層面講，殘疾人就業的問題和困難主要表現在各項就業促進和保護政策有待進一步完善，殘疾人的職業技能培訓、就業服務有待進一步加強。

2.用人單位在吸納殘疾人就業方面有哪些責任?

根據殘疾人保障法關于“機關、團體、企業事業組織、城鄉集體經濟組織，應當按一定比例安排殘疾人就業”的規定，在總結用人單位安排殘疾人就業的實踐經驗的基礎上，《條例》作了以下規定：

一是用人單位安排殘疾人就業的比例不得低于本單位在職職工總數的1.5%，具體比例由省級政府根據本地區的實際情況確定。集中使用殘疾人的用人單位中從事全日制工作的殘疾人職工，應當占本單位在職職工總數的25%以上。

二是用人單位應當依法與殘疾人職工簽訂勞動合同或者服務協議，并為殘疾人職工提供適合其身體狀況的勞動條件、勞動保護和符合其實際情況的職業培訓，不得在晉職、晉級、報酬、社會保險等方面歧視殘疾人職工。

三是用人單位安排殘疾人就業達不到其所在地省級政府規定比例的，應當繳納殘疾人就業保障金。

3.保障和促進殘疾人就業有哪些措施?

一是縣級以上政府應當采取措施，拓寬殘疾人就業渠道，開發適合殘疾人就業的公益性崗位;縣級以上地方政府發展社區服務事業，應當優先考慮殘疾人就業。

二是國家對集中使用殘疾人的用人單位依法給予稅收優惠，并在生產、經營、技術、資金、物資、場地使用等方面給予扶持;縣級以上地方政府及其有關部門應當確定適合殘疾人生產、經營的產品、項目，優先安排集中使用殘疾人的用人單位生產或者經營，并根據集中使用殘疾人的用人單位的生產特點確定某些產品由其專產;政府采購，在同等條件下，應當優先購買集中使用殘疾人的用人單位的產品或者服務。

三是對殘疾人從事個體經營的，應當依法給予稅收優惠，有關部門應當在經營場地等方面給予照顧，并按照規定免收管理類、登記類和證照類的行政事業性收費;國家對自主擇業、自主創業的殘疾人在一定期限內給予小額信貸等扶持。

四是地方各級政府應當多方面籌集資金，組織和扶持農村殘疾人從事種植業、養殖業、手工業和其他形式的生產勞動;有關部門對從事農業生產勞動的農村殘疾人，應當在生產服務、技術指導、農用物資供應、農副產品收購和信貸等方面給予幫助。

五是殘疾人就業保障金應當納入財政預算，專項用于殘疾人職業培訓以及為殘疾人提供就業服務和就業援助，任何組織或者個人不得貪污、挪用、截留或者私分。

4.如何才能更好地完善殘疾人就業服務體系

一是各級政府和有關部門應當為就業困難的殘疾人提供有針對性的就業援助服務，鼓勵和扶持職業培訓機構為殘疾人提供職業培訓，并組織殘疾人定期開展職業技能競賽。

二是殘疾人就業服務機構應當免費為殘疾人提供就業信息、職業培訓、職業康復訓練、職業介紹等服務，并為殘疾人自主擇業和用人單位安排殘疾人就業提供必要的幫助和支持。

三是殘疾人就業服務機構受勞動保障部門的委托，可以進行殘疾人失業登記、殘疾人就業與失業統計;經所在地勞動保障部門批準，殘疾人就業服務機構還可以進行殘疾人職業技能鑒定。