在養老金有缺口的情況下，事業單位員工與政府機關公務員也不能再由國家全額負擔了，這樣才能避免缺口越來越大。因此，雙軌制“并軌”非常必要。但是養老金并軌政策存在哪些缺陷?下面整理了相關的內容，以供參考!

【摘要】中國養老金經歷了單位退休金、社會養老保險兩個發展周期，正在進入“國家保基本、個人搞改善”的第三發展周期。基于老齡社會發展時間表和公共品理論，總結發達國家經驗，梳理中國問題，應實行夯實基礎養老金、做大職業養老金、管好個人養老金的政策措施。

中國養老金制度經歷了單位退休金、社會養老保險兩個階段。新中國成立初期，借鑒蘇聯和德國模式，建立了以企業責任(1956 年以后演變成為國有企業責任)為主的城鎮職工勞動保險退休金制度。改革開放后，伴隨國有企業改革，借鑒國際經驗選擇了“社會統籌保公平”和“個人賬戶促積累”相結合的模式，逐漸建立了城鎮企業職工養老保險制度、城鄉居民養老保險制度。2014 年機關事業單位結束了退休金制度，與前兩者實現并軌。然而，養老保險制度在 1997 年正式啟動之時，主要是為了應對老齡社會和深化經濟體制改革的挑戰，作為國有企業改革的配套措施而推出，從一開始就存在一些問題，時至今日，有的問題愈演愈烈，陷入惡性循環的局面。

中國養老金運行中存在的突出問題

問題一：企業責任過重、職工責任不明確。在制度設計上，一是缺乏參保人早減晚增領取，以及養老保險基金自身精算平衡的保險制度運行機制;二是統籌基金全部來自企業繳費，個人繳費責任缺失;三是職工個人賬戶計入職工全部繳費，承諾可以投資、攜帶和繼承，同時資金被用于支付當期養老金，混淆了準公共品和個人物品的產權。2010 年《社會保險法》要求各級財政擔保其資金缺口，自此統賬結合的養老金模式變為“進口混賬、出口歸一”的政府保障計劃。總之，作為國家基本養老金制度，存在國家責任滯后、企業責任過重、職工責任不明確的體制性問題，由此帶來的無原則爭論多于改革創新的發展動力。

問題二：擴面乏力、覆蓋不足。2015 年，我國經濟活動人口約 7.7 億，參加職工養老保險的僅有 3.5 億，部分人參加了居民養老保險;參保人增長率僅為 2.7%、退休人員增長率為 6.4%，制度贍養比為 2.87:1(這是進入深度老齡社會的標志)，說明勞動年齡人口正規就業參與率不足。中國正在進入靈活就業時代，缺乏激勵性的制度很難吸引青年人參與，擴面和全覆蓋將更加艱難。

問題三：費率過高、企業和職工參保積極性仍待提升。企業費率高達工資的 20% 以上，遠高于老齡社會同階段其他國家的企業費率水平(10% 封頂)，成為中小企業特別是人力資本較高的科技創新公司的發展掣肘，同時也擠占了職業養老金和個人養老金的發展空間，加大了基礎養老金的支付壓力。為此，一些地方人為地降低繳費基數，以至于繳費基數不足社會平均工資的 70%。企業高費率難以平衡收支，又不得不挪用職工個人賬戶資金，進而混淆了職工繳費的稅、費和儲蓄屬性，而“記賬方式”和“名義賬戶”的說法，引起投資與否、繼承與否的爭論，令個人賬戶陷入進退兩難的局面。總之，企業有“殺雞取卵”之感、職工看不到投資收益，二者參保積極性都不高，由此導致公共政策失靈。

問題四：地方統籌、不同地區待遇有差異。市級統籌、省級調劑、中央補貼，責任重心在基層。其結果，一是各地區苦樂不均，有結余的也有欠債的;二是養老保險轉移接續難，成為勞動力合理流動的制度性障礙;三是參數過時，如繳費 15 年領取全額養老金、按照 71.4歲計算預期余壽;四是地方自行調整政策，如降低門檻躉交參保、艱苦崗位提前退休、養老金待遇調整、改革前企業高工待遇傾斜(部分地區傾斜不到位)等;有些地方用養老保險基金支付以前國有企業的福利，如烤火費等;為還舊賬打補丁、為增收入放棄原則的情況時有發生，亟待改善。

問題五：個賬空心、多重損失。社保個人賬戶存在結構性缺陷，由此導致如下三大損失：一是參保職工既沒有交費的責任感，也沒有就業參保和積累養老金的積極性，最高基數和最低基數相差 5 倍以上，最終待遇相差不足 2.5 倍，拒保斷保和瞞報交費基數的情況很普遍，養老金制度與促進就業基本脫節了;二是金融發展戰略失策，它貽誤了個人養老基金(DC)投資運營、培育機構投資者和促進資本市場健康發展的最佳機遇;三是老齡人口缺乏保值資產和分享經濟進步成果的資格，話語權弱和購買力不足，將阻礙中國銀色經濟和醫養產業的健康發展。

問題六：決策低效、法制缺失。養老金涉及重大國計民生，應當納入黨中央重大決議并監督落實，由全國人民代表大會制定《養老金法》。目前，《社會保險法》有些條款存在假定失靈問題，如繳費 15 年與預期壽命的沖突、個人賬戶屬性、財政責任補進口還是補出口等，因不符合養老金制度的發展趨勢亟待修訂。中央統籌基礎養老金是新中國成立以來第一個由國家提供的公共品，還停留在政府部門出方案和政策階段，如果部門之間存在不同見解，則可能貽誤養老金改革的窗口期。

問題七：多頭管理、服務碎片。社會保障管理服務是服務型政府建設的龍頭，中國始終沒有成立類似美國社會保障總署、英國個人養老金登記局、澳大利亞中央執行機構等中央養老金管理的權威機構，地方政府各行其是，機構名稱五花八門、信息系統多龍治水、管辦體制有分有合，鮮有一站式的服務窗口，很難適應流動人口管理和信息化社會的發展需求。

問題八：教育不足、共識缺失。養老保險運行情況信息披露不充分，國民的人口知識和養老金知識較少，如此涉及國計民生的基本問題，應當進入小學和中學課本，成為國民常識，不能僅站在個人立場看待這樣一個嚴肅的全局性問題;達成社會共識才能推動養老金改革。

上述八大問題多為遺留問題，嚴重影響了養老金制度的公平性和可持續性。中國養老金需要從供給側進行結構調整，建立三支柱運行的綜合治理機制。

中國養老金第三發展周期的積極對策

中國養老金經歷了單位退休金、社會養老保險兩個發展周期，正在進入“國家保基本、個人搞改善”的第三發展周期。黨的十八屆三中全會通過的《*關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立中央統籌基礎養老金”和“完善個人賬戶，保障受益人利益”的大政方針，就是意在調動國家和個人兩個積極性，引導中國養老金進入第三發展周期，即“進口三支柱，出口一架車”的制度安排。為此，要夯實基礎養老金、做大職業養老金、管好個人養老金;養老金和住房公積金加總可為企業降費率14%以上。

第一，建立和夯實養老金公共品，中央統籌城鎮職工基礎養老金。建立三方籌資機制，降低企業繳費、分解職工繳費、規定國家出資責任，夯實費基、用工資總額的18% 支付職工基礎養老金。中央統籌基礎養老金是公共品，應當建立國家、單位和個人的三方籌資機制，且依法界定責任邊界，避免財政兜底導致的未來支付風險。企業可降費率為10%，其合理性在于：一是確保基礎養老金支付水平不下降;二是實現普降原則，發達地區少降(從13% 降至10%)、欠發達地區多降(從20% 降至10%);三是依法明確了國家出資責任和職工繳費責任。將國家責任界定為等同費率的 4%，可以從以下多種資源中選擇一種或者組合選擇：一是國企紅利劃撥;二是國有股轉持;三是國有資產劃撥兌現;四是國家發行養老金特種債;五是財政依法預算;六是國企維持原費率20%;七是停止老國企沿用福利金(相當于工資總額的14%)，轉入中央統籌基礎養老基金。此外，要完善個人賬戶和保障受益人利益，可淡化“職工基本養老保險個人賬戶”的混沌提法，4% 進入中央統籌基礎養老金，依法明確職工的繳費責任(等于養老金稅)，不設個人賬戶、不投資、不繼承;4% 進入職業年金個人賬戶，可投資、可繼承，讓參保職工見到當期收益。

第二，做大職業養老金(含企業年金)，與住房公積金互動發展，福利資源向養老傾斜。要尊重個人生命周期、合理配置福利資源，在大幅度降低企業人工成本的基礎上改善職工福利，即帕累托改進效應。擬行方案如下：一是職業年金 1 為公務員計劃、職業年金 2 為事業單位計劃、職業年金 3 為企業職工計劃、職業年金 4 為靈活就業人員計劃。職業年金 1 委托國家社會保險事業管理中心管理，其余委托法人機構管理，借鑒企業年金經驗和教訓，建立實行市場運行規制;由人社部基金監督司聯合相關部門實施監督;二是單位繳費4%-8%、職工費率4%以上，二者均在所得稅前列支(在工資總額19%以內，原政策限額)，并由單位代扣代繳;三是退休時按月領取，死亡者可以繼承;四是計入個人賬戶實帳運營，可以用于支付首住房的首付款和償還貸款，支持青年職工和城鎮化新職工購房安居，合理去房地產庫存;五是還清首住房貸款的、擁有宅基地或房產的參保職工，可以將住房公積金繳費轉入職業年金賬戶，單位和職工雙方費率從職工工資的4%開始協商，個人繳費1%，單位配款1%，直至20% 封頂;按照養老基金運營規則鎖定賬戶，任何人和機構均不得提前支取，實現保值增值目標;退休時可以進入養老金賬戶和長期護理保險賬戶。對于機關事業單位而言，老職工多有首住房，住房公積金轉化為職業年金，可解決機關事業單位實施職業年金計劃的資金來源，彌補并軌之后的待遇差距。對于中小企業而言，基礎養老金費率10%，職業年金費率4%，加總費率14%，低于以往全國養老保險最低費率，應當負擔得起。

第三，延期征稅，激勵個人積累養老金。職業年金發展空間有限，目前中國居民和職工均已擁有養老金賬戶，亟待整合資源，管好個人養老金。國家應當做好如下幾件事：一是依法建立國民福利賬戶制度，實現職業養老金和住房公積金的適時轉移;二是針對個人養老金賬戶分別設定年度和終生享有的免稅和延期征稅待遇的額度，而非針對某個產品給予稅優待遇;三是完善個人養老金的受托人制度，市場化投資運營和保值增值，鼓勵國民積極就業和積累養老金，從而改善老齡人口的資產狀況和購買力;四是廣泛開展國民人口和養老金教育，特別是對老年人口開展養老理財教育。

第四，推動社會保障管理服務一體化。中央統籌基礎養老金是我國中央政府提供的第一個公共品，需要體制機制保障。一是建立國家社會保障總局基于社會保障卡的權威性，整合居民的居住登記、就業合同、工資報告、參保登記等信息，建立多制合一的社會保障管理服務體系，打造一體化的、動態管理的居民信息管理服務體系，提高社會保險參保率和夯實繳費基數，支持適度異地就醫、方便異地領取養老金，支持人員合理流動。二是實現職業養老金與住房公積金互動計劃，需要建立國民福利賬戶，方便國民適時轉移和有效配置福利資源。三是社會保障經辦機構是服務型政府的執行機構，可以通過信息化、智能化和購買服務解決“小馬拉大車”問題，加強政府的公共服務能力。四是商業機構介入社會保障公共服務應當堅持低成本、高效率原則，建設不入股市的社會企業，由政府購買服務。

人社部副部長解讀養老金并軌：之后會出現很多問題

國務院新聞辦公室于2015年1月19日上午10時在國務院新聞辦新聞發布廳舉行新聞發布會，請人力資源社會保障部副部長胡曉義介紹機關事業單位養老保險制度改革有關情況，并答記者問。

胡凱紅：

女士們、先生們，上午好。歡迎大家出席國務院新聞辦的新聞發布會。國務院目前發布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，《決定》從10月1日啟動實施。

大家對這個《決定》關注，對這個改革也很關注，今天很高興請到人力資源和社會保障部副部長胡曉義先生，請他向大家介紹有關情況并回答大家感興趣的問題，下面先請胡部長作介紹。

胡曉義：

各位新聞界的朋友，女士們，先生們：

大家好!很高興出席今天的新聞發布會，借此機會，感謝長期以來新聞界給予人力資源和社會保障工作的關注與支持。

近日，國務院發布文件，決定從10月1日啟動實施機關事業單位養老保險制度改革，這是貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神的一項重大改革舉措，是全面深化改革、推進依法治國在社會保障領域的具體實踐，對統籌推進城鄉養老保障體系建設、促進機關事業單位深化改革、逐步化解待遇差距過大矛盾、促進社會公平正義，都具有十分重要的意義。

長期以來，我國機關事業單位實行退休制度，企業實行基本養老保險制度，養老制度雙軌運行引發了一系列矛盾和問題。

黨中央、國務院對此高度重視，黨的十八大和十八屆三中全會明確提出要推進機關事業單位養老保險制度改革，社會保險法和社會保障“十二五”規劃也作了相應規定。

按照黨中央、國務院的部署，2013年以來，我部會同有關部門成立了改革工作小組，加強養老保險制度頂層設計研究，著重就機關事業單位養老保險制度改革問題深入開展研究，廣泛聽取意見，精心測算論證，起草形成了機關事業單位養老保險改革新政策及新方案【全文】。

在此期間，作出重要批示，李克強總理多次聽取匯報、研究部署并作出重要指示。按照黨中央、國務院指示要求，我們對改革新政策及新方案【全文】進行了認真修改完善，并先后報經國務院常務會議、中央政治局常委會議審議通過。

據此，國務院印發了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》。下一步，各級人力資源社會保障部門將會同有關部門，認真貫徹國務院決策部署，全力做好機關事業單位養老保險制度改革實施工作。

下面，我愿意就有關問題與各位記者朋友交流。

記者：

養老保險是社保當中的一塊，除了養老保險還有醫保等其他保險，下一步有沒有考慮公務員在其他方面也像企業這樣進行繳費和并軌?

胡曉義：

謝謝你所提的問題。第一個問題可以這樣回答，我們國家的社會保障體系，就社會保險而言是5個險種，包括養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險。

現在除了養老保險之外，職工的基本醫療保險在1998年國務院就作出了制度改革的決定。公務員和事業單位普遍參加了職工的基本醫療保險，所以你說的這個問題已經解決了，在制度上是沒有障礙的。

在失業保險、工傷保險、生育保險方面法律上都作出了相應規定，我們正在推進這些工作。

所以這次的改革重點放在養老保險方面。實際情況是，機關和事業單位的養老保險制度改革，過去沒有完整的制度設計和政策框架，而2010年頒布的《社會保險法》專門授權國務院對公務人員的養老保險制度的具體辦法提出方案。

所以這次也是落實《社會保險法》的一個舉措。

記者：

請問機關事業單位養老保險制度改革后，由于沒有基金的積累，會不會出現機關事業單位養老保險基金“吃”企業養老保險基金的情況?

胡曉義：

這個問題是非常實際的問題。我注意到前一段網絡上的評論也是比較關注的。企業養老保險制度改革的時間比較長，從上世紀90年代就開始進行。

改革的范圍從原來的國有企業，逐步擴展到其他所有制企業，還有城鎮其他一些勞動者，包括個體工商戶、靈活就業人員，范圍很大。到去年底已經覆蓋了總量3.4億人左右。

這些年基金規模不斷擴大，現在總的基金積累已經到了3萬多億，這為我們應對老齡化高峰期的挑戰，準備了更好的物質條件。而國務院決定機關事業單位從10月1日起實施改革，這是一個新舉措，過去確實沒有基金積累。

那么會不會出現改革之后，大家講并軌了，然后機關事業單位去“吃”這3萬多億結存的養老保險基金呢?我可以明確回答，不會。

國務院《決定》第六條中明確規定：“機關事業單位基本養老保險基金單獨建賬，與企業職工養老保險基金分別管理使用”。之所以這樣規定，就是考慮到你提出的這個問題，機關事業單位養老保險制度改革之后，基本制度模式和基本規則是和企業統一、一致的，這樣就實現了規則公平、制度公平。但是基金單獨統籌，不和企業的養老保險基金混用。

之所以這樣規定，一方面是考慮到機關事業單位養老保險繳費、工資的供款渠道是明確的，主要是財政資金的供給，所以各級財政還是要負重要的責任。

另一方面，是考慮到機關事業單位的扶養比也就是在職職工和退休人員的比例比企業高，現在企業的參保人員和退休人員的比例關系大致是3：1，而事業單位就高得多，我印象中大概是2.5：1，而機關更高大概是2：1。

考慮到撫養比的不平衡，更不應該和企業的養老保險基金混用，還是要堅持以財政供款為主的資金渠道。

所以落實國務院《決定》關于“單獨建賬，基金分別管理使用”，就不會出現機關事業單位養老保險制度改革之后“吃”企業結存基金的情況，因此，大家不必有這種擔心。

記者：

我們注意到政策出臺后網上很多專家的解讀，主要集中在兩個方面：一是養老金并軌后公務員過去工作年限將視同繳費年限，專家認為財政短期內將承受巨大變化。

請問胡部長，這么多錢將怎么籌措?如何緩解財政壓力?另外，公務員養老保險并入社保之后，整個養老基金盤子越來越大，一直存在著保值增值的投資運營壓力，在未來養老基金盤子更大的情況下，養老基金投資運營有什么新舉措?

胡曉義：

正像你講的，機關事業單位現在在職職工3000多萬人，退休人員1500多萬。改革后，既要為在職職工養老保險繳費籌資，又要保證已經退休人員的基本生活，資金的需求量確實很大。

這個問題怎么解決?實際通過多年改革已經摸索了可行的路徑，就是把集中的問題分散來處理，用時間的推移來逐步解決這個問題。如果要同時籌措1500多萬人的養老保險基金，還要籌措單位繳費、個人繳費，都積累起來，顯然這兩塊相加，負擔非常重。

實際上，現在養老保險的基本制度模式是現收現付，部分積累，主要是代際贍養的模式，工作的一代繳費來供養已經退休的一代。

所以實際上不完全是看上去那樣同時籌措兩筆巨額資金，而是可以做財務上的轉化。

當然，隨著老齡化程度的加劇，將來的負擔會越來越重，這需要做長期的制度安排。

但就現實財政能力而言，我們完全可以安排好現在的在職職工繳費和退休人員養老金發放，目前，財務安排上不存在問題，對長遠的資金平衡問題我們要積極采取措施，妥善解決。

你提到的第二個問題，關于養老保險基金的投資運營，正是我們要長期謀劃的一個政策重點。我們要解決老齡化高峰期的財務平衡問題，需要采取多種措施。

包括繼續擴大制度覆蓋面、多渠道籌資、提高統籌層次，還有一個重要選項就是要進行結存基金的投資運營，實現保值增值，得到更多的收益，使未來養老保險的財務基礎更加雄厚。

而這個問題幾乎每次新聞發布會都被問到，我可以這樣說，這個問題已列入到大家所知道的養老保險頂層設計的總體方案中，作為其中一個重要問題。而且對這個問題的研究已經相當深入，各方面的意見已經收集的相當廣泛。

所以，這個問題有可能盡早的提出一個具體方案，供中央決策。

記者：

有觀點認為，用財政的錢繳納職業年金會造成制度上新的不公平?您怎么看?

有香港媒體報道機關事業單位工資改革新政策及新方案【全文】已經下發，請問這個消息是否屬實?工資改革新政策及新方案【全文】是否會向社會公布?

胡曉義：

在這次的《國務院養老保險制度改革的決定》中有幾個重要的政策，除了基本養老保險制度要改變模式、改變待遇確定機制、待遇調整機制，在多層次的養老保險體系方面也作出了重要的改革舉措??建立職業年金。

這是從兩個角度考慮的，一方面從上世紀90年代，國務院決定改革職工養老保險制度開始就提出了建立多層次的養老保險體系的方向。多層次養老保險體系包括了基本養老保險、補充養老保險、個人儲蓄性養老保險。

在實踐中，企業補充的養老保險以企業年金的形式正在發展，企業年金現在有2200多萬職工參加，積累了7400多億資金，應該說還有很大的發展空間，但就制度而言這是起步。

這次改革機關事業單位養老保險制度，如果只是改基本的制度還是不完整的，所以這次統籌考慮了基本制度改革和多層次體系建設，這樣就把職業年金的設計引入到改革內容中。

說到職業年金的供款渠道，雖然你是從問題的角度提出，但相信這個問題你有答案，因為公務員的供款渠道只有財政，沒有其他渠道。所以要建立這個制度，這是唯一的供款渠道，不允許機關自籌自支搞小金庫。

至于說到制度公平的問題，問題的實質在于如何引導企業年金更快的發展，使更多的企業職工能夠不但有基本養老保險保障，而且有補充養老保險的補充保障，這樣有利于整個社會公平。

目前為止，政府部門已經出臺了一系列政策，包括企業年金繳費的稅收優惠政策。1月1日開始施行企業年金的有關新規定，不僅個人繳費部分延交個人所得稅，而且在投資收益進入到個人賬戶的部分也是延交個人所得稅，這都是一些積極的信號。

當然這需要一個發展過程，因為企業的情況千差萬別，顯然是有經濟實力的企業才能夠更早更快的為企業職工建立企業年金，經濟實力差的可能沒法考慮。

但我想講一個我個人的感受，事情是會發生變化的。

我從事社會保障工作時間比較長，我多年以來一直觀察勞動力市場的情況，大家如果注意可能也會觀察到這樣一個現象，過去在勞動力招工，招什么人、年齡要求，然后工資面議。而現在如果再到勞動力市場上看看，普遍是講招什么人、工資多少、有社保。

“有社保”變成了一個重要信息，這說明什么?說明社保的事兒在勞動力市場上變成非常重要的一個雙方談判焦點，有社保才可能吸引人。這十幾年情況發生了這樣的變化，再有幾年或者更長一些時間，會不會在勞動力市場上出現這種情況。

不單是工資多少、有社保，還有企業年金。企業用這樣的手段、政策、方法來延攬人才。我期待著這么一天。

剛才講到工資方案的問題。我也注意到這個信息，網上在講國務院辦公廳發了文件。

配合這次養老保險制度改革，確實要完善工資制度。國務院辦公廳為此轉發了三個實施方案，一是公務員基本工資的調整，二是事業單位工作人員基本工資的調整，三是機關事業單位離退休人員待遇的調整。

這個文件已經發到各單位。我也看到了網上的文件，但我沒有進行對照，無從評價網上傳的是否真實。但我想說的是，各單位應按照國辦印發的文件執行，不能以網上傳的文件為準。

記者：

請問胡部長，剛才談到的方案都比較宏觀和抽象，你能不能比較具體的細化到個人層面來介紹一下，比如對于一個公務員來說，同樣有30年工齡然后退休了，改革前和改革后退休的，每個月養老金領到的標準有什么樣的變化?

胡曉義：

我很喜歡這個問題，因為除了宏觀的政策思考之外，對于每個人來講會關心到自己的切身利益，會從切身感受來評價養老制度改革。我先說宏觀，這次養老保險制度改革到底改了什么?

第一，改了一個制度模式。原來的制度模式是怎么安排的?單位保障模式。單位自己管自己的退休人員，現在變成了一種社會化的制度安排。

每個單位不管人多人少，都按照同樣標準交錢，然后形成一個基金用于支付退休人員待遇。這樣單位退休撫養比不平衡就被分散掉了，這是改革，就是社會化的養老保險制度。

第二，改了待遇確定機制或者叫做養老金的計發辦法。原來的計發辦法是參照兩個因素，一個是以退休前一個月的工資作為計發基數;另一個是按工作年限分檔，10年以下、20年、30年、35年，當然分檔有好處，但這個比較粗。

如果在一個十年段，21年和29年沒有區別，31年和34年沒有區別。而改革后這個機制變了，是按照繳費年限和繳費的工資來計算的。

所以體現了一個導向，繳費越長肯定待遇越高，繳費水平越高，待遇越高。還有一個技術上的轉變，就是細化到每一年甚至每個月的繳費，從而體現了一個工作人員整個職業生涯的勞動貢獻，這是很大的機制變化。

我現在回答你的問題，到底哪個高哪個低?具體到每個人會非常細致，要按照文件規定，按照自己的具體情況計算，是非常專業性的工作。

從政策設計上考慮，顯然我們希望改革后大家的待遇水平不降低，而且能隨著經濟發展不斷的有所提升，這是政策考慮的基點。

從這個基點出發，至少我有這樣的信心，對絕大多數人來講，如果不是極特殊情況，待遇水平都會有所增加，至少是不降低。當然情況過于復雜，也很難說每一個人的情況怎么樣，所以還有過渡期的措施，過渡期內實行原來的計發辦法和現在的計發辦法比照，保低限高，可以保障待遇水平總體不降低。

總體上我們是這樣考慮和安排的。這也提示大家一個信息，既然政策這樣設計，就要積極繳費、如實繳費。

坦率地說，企業養老保險制度實際運行中，確實有一些企業和個人有這樣那樣的想法，覺得我繳費，現實的收益少了，即期的收入少了，所以千方百計的規避繳費或者降低繳費基數，實際上這是對自己長期和未來利益的損害，大家一定要明確這一點。

所以如實、及時的繳費，是對自己利益的最好保障。

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記者：

這次改革《決定》中明確對改革前已退休的老人維持原待遇不變，并執行新的待遇調整辦法。這句話怎么理解?

很多自收自支單位非常關心這個問題，已經退休的這些老人，他們的養老金以后是由原單位發還是由社會保險經辦機構發?

胡曉義：

你這個問題提的非常好。你注意到老人的政策，國務院《決定》就是這樣規定的，本決定實施前已退休人員繼續按照原辦法發養老金，同時執行基本養老金的調整辦法。

這個問題涉及幾個方面：第一，老人的待遇是不是有保障，這個回答是明確的，原來發多少錢還發多少錢，不會改變。同時“執行基本養老金調整辦法”，將來養老金調整的時候，他還會跟著調整。

第二，這個錢誰來發。自收自支的事業單位的老人是不是單位發。我回答前一位記者問題的時候已經說到，現在的改革第一條是改制度模式，不再由本單位自己來直接發養老金，而改成社會化發放。

對于所有單位，包括自收自支單位所要履行的責任，就是按照國家規定的基數和比例繳費，然后為職工按照規定的基數和比

例代扣代繳基本養老保險費。

本單位的退休人員按照國家規定的基本養老金是由改革后形成的基本養老保險基金支付的，不再由本單位來發了，待遇更有保障。

我聽出你問題里實際上還包含了第三個意思，自收自支單位有沒有資金保障、有沒有資金能力。各個單位差異很大，有的事業單位的撫養比非常高，比如老的事業單位退休人員很多，現在不堪重負。

參加改革以后，實際上單位按照20%繳費、個人按照8%繳費，責任就盡到了，這些退休人員的養老金就由養老保險基金支付，實際上減輕了負擔。

當然也有一些新的事業單位退休人員很少，原來光供養這幾個退休人員花不了多少錢，但是現在按照20%+8%繳費，實際一看拿出來的錢就比原來只支付退休人員的退休費要拿得多，會增加現實的負擔。

但是撫養比要不斷提高，就單位本身而言是縱向的財務平衡，對全社會而言是橫向的財務平衡，實際上是為將來所有單位平衡這種負擔打下了制度基礎。

記者：

雙軌制已經存在了20年，當時為什么有這種制度?現在什么樣的契機要打破這個制度?社會上現在有一種擔心改革后機關事業單位人員的待遇會有所下降，請問具體情況是什么樣的?

胡曉義：

“雙軌制”這個詞是民間發明的，但也很形象。機關事業單位60年來一直實行單位保障方式，而企業從上世紀90年代已經改革為社會化養老保險方式，確實是雙軌運行。這是怎么形成的?

　要說歷史就會比較復雜，我只能簡要地說一說。客觀的講，從1951年開始試行《勞動保險條例》，1953年正式實施。對于企業，當然主要是國營企業，已經實行了一種勞動保險的辦法，而機關事業單位是從1955年開始實行退休制度。

客觀的講當時就是雙軌，不是單軌。但因為它的待遇計發的機制和檔次設計大體是一樣的，又是計劃經濟時代，所以當時大家不是太在意這件事。

1969年文革中，勞動保險制度被破壞了，不再施行了，退回到各個單位自己管自己的退休人員，這倒成了單軌了。但當時企業不是自收自支的市場主體，也實行統收統支，這是與當時的計劃經濟相適應的。

“叉路口”出現在1984年，黨的十四屆三中全會作出了決定，經濟體制改革轉向以城市為重點、以國有企業改革為重心，這揭開了市場經濟體制建立和發展的序幕。而改革的指向是企業成為自主經營、自負盈虧的市場主體。

但這要解決一個問題，就是單位負擔畸輕畸重的問題。各個企業的退休人員人數多少不一樣，負擔程度不一樣，怎么平等地參與市場競爭?它的成本怎么核算呢?所以從基層開始進行了改革探索，實行社會統籌的養老保險制度。

上世紀90年代，中央定下來這個方向，全面推進了企業的基本養老保險制度改革，建立了社會化的養老保險制度。后來進一步發展成為社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度，它解決了幾個重大問題。

第一是養老保險的社會分散問題。不是由一個一個企業在承擔，企業破產了怎么辦?這些老人誰來管?是由全社會的基金分擔養老風險。

第二是建立了和個人繳費相關聯的待遇確定機制，更富有激勵性。這個制度運行了十幾、二十年，現在越來越成熟。但機關事業單位和企業不一樣，客觀地講，它不是經濟體制改革的最前沿的部位。

所以它的改革就不是以養老保險制度改革為重點。它的改革重點放在實行規范的公務員制度，事業單位實行人事制度、薪酬制度改革，再后來是分類改革，將事業單位分為公益一類、公益二類和轉企類。

話說回來，養老保險領域出現了兩種制度，兩種制度并行后產生了很多矛盾。

首先制度內部至少有兩個矛盾。第一個矛盾是單位間的負擔不一樣。公務員好辦，因為都是財政供款。但事業單位情況千差萬別，特別有一些基層事業單位不堪重負，甚至出現了拖欠退休人員退休費的情況。

從1998年開始我們就著力解決企業退休人員基本養老金的確保發放問題，本世紀初這個問題全面解決。到今天我可以非常肯定的說，沒有哪個企業退休人員養老金是被拖欠的，一旦有拖欠我們立刻查。

但確有個別基層的事業單位，由于自己負擔退休人員退休費就不能保證發放，出現拖欠。

第二，由于待遇確定劃檔比較粗，不能充分體現工作人員職業生涯的貢獻。網上有一個形象的說法叫“提職一日游”，因為是按照最后工資來確定你的退休費，所以可能有些不守規矩的單位到你臨近退休之前給你提一個職務，把工資漲上去，就可以多拿退休費。這個現象是存在的，所以這也是一個矛盾，說明我們的待遇確定機制有問題。

從全社會看也有兩個突出問題，一是人員交流困難。因為制度不同，人員橫向流動很困難，待遇銜接非常復雜，所以實際上一定程度上阻礙了人力資源的合理流動、優化配置。

二是待遇差問題。機關事業單位、企業同類人員的待遇差別拉大，引起了社會不公的詬病。

我們為此采取了措施，前幾年的退休人員工資調整中著力向企業高級技術人員傾斜，就是為了解決同類人員待遇差的矛盾，但由于制度沒有改革，所以這種待遇差的制度基礎還是存在的。

現在針對這四個主要矛盾，我們拿出了改革新政策及新方案【全文】。

關于你提的第二個問題，實際上剛才記者已經提到，制度安排設計上我們是考慮各方面的平衡，一方面縮小同類人員待遇差。

另外，改革是漸進的過程，現在重點是解決制度的并軌問題，就是制度的統一問題，規則公平、制度公平的問題。

我們掌握的原則是“增量改革”，通過增量進行結構的調整和機制的轉換，而不是做減法，待遇降低以后再改革，這不是我們制度設計的出發點。

就大多數人來講或者絕大多數來講，待遇水平是不會降低的。這可能包含兩點，剛才我回答東方衛視記者問題的時候著重講退休待遇會不會降低，實際還有在職的繳了養老保險費以后，現時收入會不會減少。

我們前期進行了大量測算、論證，結果是一定要達到一個平衡，讓絕大多數人繳費之后收入不降低，還可以略有增加，我只能說這是全國的測算情況，沒有辦法排除各個地區、各個單位、各種收入情況不同可能出現的收入降低的個別情況。

記者：

我的問題比較簡單，我想問您“雙軌制”并軌過程中遇到的最大困難是什么?如何解決?

胡曉義：

問題很簡單，回答很難。這次改革雖然叫“機關事業單位養老保險制度改革”，但實際牽扯面非常大。

從制度內部而言要轉制度模式，這是根本的變化。

第二要改計發辦法，改待遇確定機制。

第三將來還要改待遇的調整機制。

過去機關事業單位退休人員的退休費都是隨在職職工漲工資相應增長，以后不是這樣了，不管工資是否漲，機關、事業單位、企業要統籌考慮養老金的調整，這也是一個重大變化。

然后，要從單位發放退休費變成養老保險基金發放待遇，這會涉及到單位的具體情況，單位原來發放的有些是規范的，有些是不規范的，將來怎么解決?還有處理好老人、中人、新人相互關系等等問題。

跨出這個制度，首先是相應的配套政策，工資制度怎么完善，如何與養老制度相銜接?

這還是機關、事業單位內部的事兒。再往外看，企業職工養老保險，要并軌、要統一，問題很多，非常復雜。

再進一步，除了職工，還有其他社會群體，如城鄉居民的養老保險怎么考慮?低保家庭怎么考慮?所以是非常復雜的系統工程。說心里話，我直接參與的改革當中，這件事是綜合性最強的，我從來沒有遇到過這么多個系統往一塊兒交叉，然后都要把各個利益群體盡可能的擺平，所以我自己也面臨一個巨大挑戰。

我和我的同事們也會積極應對這個挑戰，我們已經作的方案是把我們能夠考慮到、社會能反映出來的因素都盡可能的考慮進去。你講的難點，首先是橫向利益關系的平衡問題，其次改革是循序漸進的過程，不可能一蹴而就。

“心急吃不了熱豆腐”，想一下子把所有問題都解決不可能。但是每往前走一步一定是為這個制度的長遠建設，實現社會公平奠定堅實的基礎，每走一步都是扎實的，能夠朝著這個目標努力，這也希望得到更多的理解和支持。

所以我想橫向和縱向上都是我們需要考慮和解決的問題。謝謝。