養老保險雙軌制是指不同用工性質的人員采取不同的退休養老金制度。養老保險雙軌制是計劃經濟時代向市場經濟轉型期的特殊產物，隨著改革開放的不斷深入，雙軌制的弊端越來越明顯，同等學歷，同等職稱，同等職務，同等技能，同等貢獻的人因退休時的單位性質不同，退休金也不同，企業比政府機關和事業單位的養老金低兩三倍。雙軌制是當今中國社會最大的分配不公，導致養老金差距懸殊，因此消除雙軌制，實現機關事業單位與企業養老保險制度的并軌與統一，才能真正實現社會公平與公正。

中國的退休改革從1992年開始，實行的是養老保險雙軌制的退休制度。作為計劃經濟時代向市場經濟轉型期的特殊產物，養老保險雙軌制已歷經二十多年的庇護，隨著經濟的發展，民主意識的普及，雙軌制帶來的社會資源分配不公已不能被大眾所接受。在進一步提高企業職工養老金發放水平的同時，將公務員納入社會保險范圍，實行與企業職工相同的社會養老保險體系，確保公務員和企業職工在養老金的繳納、享受上實行相同的制度，使養老保險雙軌制走向并軌。

一、養老保險雙軌制的由來

我國養老保險制度建立于二十世紀五十年代，當時主要針對城鎮企事業單位和國家機關人員，而這兩者的養老保險制度并沒有實質性的差別，都是由國家和單位承擔大部分養老責任。

自二十世紀八十年代起，為配合國有企業改革，減輕企業負擔，我國開始對養老保險制度進行改革，城鎮職工養老保險制度和機關事業單位養老保險制度經歷了幾次分分合合，最終城鎮職工養老保險改為國家，企業和個人三方負擔繳費的模式，即部分積累制的養老保險模式，也稱通脹結合的制度。而公務員和參公人員的養老保險制度仍然沿襲上世紀五十年代建立起來的退休制度，國家承擔養老責任，只要符合退離休條件，就可以從單位即國家財政中領取養老金待遇。

二、養老保險雙軌制的兩種模式

中國現行的養老保險制度中，機關事業單位人員和城鎮企業職工兩大類人員采取兩種不同的養老保險模式，享受不同水平養老金待遇的養老保險制度。城鎮職工采取的是社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，通過個人和單位繳費為主要籌資渠道，建立養老保險基金，國家作為責任主體，扮演者最后責任人的角色，職工達到規定的退休年齡和繳費年限時候，，從社保基金中，核撥養老金;而機關事業單位人員采取的是，國家承擔養老責任，具有公務員和參照公務員法管理的工作人員個人無需繳納養老費，只要符合退休或離休條件時候，即可按月從單位(國家財政直接劃撥)領取退休金或離休金。

三、養老保險雙軌制的弊端

(一)產生的弊端

首先，雙軌制下的養老保險制度使得機關事業單位退休人員的養老金水平遠遠高于城鎮企業職工的養老保險制度下的養老金水平，引發了待遇水平差異帶來的不公平;其次，養老保險制度的雙軌制阻礙了統一勞動力市場秩序的建立;再次，雙軌制下機關事業單位的養老保險制度增加了財政負擔。雙軌制伴生的三個問題：一是籌資環節，企業職工要繳納養老保險費，而機關事業單位不需繳費，這是個人義務方面的不公平;二是基金財務管理環節，職工基本養老保險采取統賬結合模式，機關事業單位采取現收現付模式，前者受繳費多寡與基金收益的影響，后者可以旱澇保收;三是待遇發放環節，職工基本養老金待遇隨物價上漲等因素而調整，而機關事業單位退休待遇卻與在崗者工資增長直接掛鉤，前者符合養老保險制度保障退休人員基本生活的初衷，后者顯然增加了退休者直接分享國家發展成果的福利份額。這樣，兩個制度下的人群的養老保險權益日益失衡，待遇水平差距日益擴大。

(二)根本原因

造成養老金與在職工資偏離過大的原因，是參保人沒有按照實際工資繳費，少繳了養老保險費。如果職工在職的時候一直以實際工資作為繳費基數繳費，退休時的待遇與職業生涯的整體收入水平是比較接近的。如果職工繳費基數比實際工資低，少繳了養老保險費，養老金肯定與職工在職時的收入有偏離。由于公務員的工資水平不存在很大的波動性，公務員的退休金根據退休時的工資水平來確定;而企業參保人的工資水平波動相對較大，其養老金根據該參保人整個職業生涯中的繳費工資、繳費年限等因素綜合確定。成功解決這一問題，才能使中國走出原來體制不完善的怪圈。政府唯有加大對此項目的重視，突破對來自原制度受益群體的壓力，以建設完善的社會養老保險制度為工作重點，堅持以維護各階層利益為原則，實現早日突破舊制度的缺口，創建適合現時我國發展的退休養老保險機制。

通過以上幾點，可以看出養老金改革迫在眉睫，取締雙軌制勢在必行。養老金并軌是最實際、最切身的民生，是順民意、得民心的好事，不但是對擴大內需的拉動，也是對人心的提振。

四、養老保險雙軌制改革的原則與對策

(一)養老保險雙軌制改革要堅持的原則

1.堅持“老人老辦法、新人新辦法、中人中辦法”的原則

1995年國務院發布了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，由此提出了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度。1997年國務院發布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，從而確立了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，在該文件中提出了老人老辦法、新人新辦法、中人中辦法。在這一規定中，老人，即決定實施前已經退休的人員，仍按國家原有規定發給基本養老金，并隨以后基本養老金調整而增加養老保險待遇。新人，即《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(國發[1997]26號)實施后參加工作的參保人員，其繳費年限(含視同繳費年限，下同)累計滿15年的，退休后將按月發給基本養老金。中人，即國發[1997]26號文件實施前參加工作、本決定實施后退休且繳費年限累計滿15年的人員，由于他們以前個人賬戶的積累很少，退休后在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，國家會再發給過渡性養老金。各地應制定具體的過渡辦法，實行過渡期政策，按照新計發辦法，養老金減少的不減發，增加的逐步增加，以保證他們的待遇水平不下降，且能有所提高。

因此“老人老辦法、新人新辦法、中人選擇過渡辦法”是整個社會保障制度改革都應遵循的根本原則，即老一代人無論是在機關事業單位還是在企業，都不能待遇差距大，而應當按照貢獻大小、職級與工齡等享受相應的待遇;新參加工作者無論是公務員或事業單位職 員還是企業職工，都應平等參加養老保險并享受相應的待遇。當前存在的不同群體老年人養老待遇懸殊和年輕人因在不同單位工作而享受待遇懸殊的保險與福利待遇，都是不正常現象，必須通過改革來矯正。

2.堅持建立相對統一、公平的養老保險制度的原則。

在退休養老金分配制度的制定當中，要考慮到社會制度建設的統一性，應該避免過大的區別分化，若將事業單位養老改革、公務員養老改革、農民工養老改革分而治之，我國養老制度的“碎片化”將從“二元”演變為“三元”、“四元”，其面臨的問題和困境將更加嚴峻。因此必須堅持統一、公平原則，把各個群體的利益放在首位，抓好利益的天秤。對于流動就業的參保人員，只要符合規定的條件，不論是何種身份、何種戶籍，不論是流動到多少個地方穩定就業或間斷就業，都能做到一視同仁，為其辦理基本養老保險關系轉續，保障其享受到同等的養老保險權益。

(二)養老保險雙軌制的改革對策

1.繼續提高企業離退休職工待遇

公務員在退休時其在職工資一般都會達到最高值，以此為基數計發養老金不僅會拉大與企業職工的養老金差距，也會給政府帶來沉重的財政負擔。所以在養老保險改革過程中，可以改變養老金的計發基數如可以公務員的平均工資作為基數，來逐步拉平與企業退休職工的養老金差距，同時繼續提高企業離退休職工養老金的調增，以緩解離退休職工待遇問題。

2.建立職業年金制度

目前我國機關事業單位人員退休金制度完全依賴DB(待遇確定)型的現收現付制度。這一制度的弊端已經是顯而易見的，所以將DC(繳費確定)型的基金積累制度引入機關事業單位人員退休金制度是必要的。建立自愿的職業年金制度為公務員建立相應的個人賬戶,對于基金的管理和運行可以借鑒企業年金的相應模式。公務員的退休金同樣由社會統籌和個人賬戶兩部分組成,這樣不僅可以緩解財政的壓力,同時可以彌補社會統籌部分退休金計發標準的改變造成的待遇下降的缺口,保證待遇的總體水平不下降,有利于激發公務員的工作積極性。

總之，解決養老金雙軌制問題，縮小機關事業單位和企業員工之間的巨大鴻溝，既是構建和諧社會、實現科學發展的現實需求，同時也是實現共同富裕、消弭社會隔閡的有效舉措。秉承社會保障制度設立初衷，以及社會保障制度基本公平性，福利性原則，實現社會保障“穩定器”的作用。