《條例》有利于發揮黨總攬全局、協調各方面的領導核心作用

黨組是黨在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領導機關中設立的領導機構，在本單位發揮領導核心作用。《條例》第二條首先明確了黨組的重要地位。

“現實中，黨組與機關黨委這兩個概念很容易被混淆。”中央黨校教授謝春濤分析指出，二者在性質、地位作用、產生方式、職權職責上均有不同。黨組是由本級黨的委員會批準設立，在單位發揮的是領導核心作用，比如財政部黨組，黨組的職責為討論和決定本部門、本系統的重大問題;而機關黨委是黨的基層組織，是由黨員大會或者黨員代表大會選舉產生，在本單位發揮協助和監督作用，比如財政部機關黨委，機關黨委的職責為領導所屬機關基層黨組織，協助本單位負責人完成任務、改進工作，對每個黨員進行監督。

黨組制度從1945年黨的七大就正式建立，該制度是確保黨的理論和路線方針政策得到貫徹落實的重要途徑。“但長期以來，黨組制度除了黨章中用3個條文作原則規定外，一直未出臺專門的黨內法規來進行規范。”中央教授甄小英指出。

目前，全國共有黨組8.6萬多個，涵蓋了從中央到縣4個層級，其中中央批準設立的139個，省(區、市)黨委批準設立的2013個，市(地、州、盟)黨委批準設立的1.7萬多個，縣(市、區、旗)黨委批準設立的5.7萬多個，還有一些黨組由上級單位(企業)黨組直接批準設立。

“由于缺乏具體制度遵循，實踐中，黨組設立不統一、成員配備不一致、職責不明確、議事決策不規范，這些都不符合全面從嚴治黨、制度治黨的要求，不利于保證黨組作用的充分發揮。”北京大學教授強世功說。

黨的十八大以來，以*同志為黨中央高度重視加強黨組建設，強調黨組要真正在所在單位發揮領導核心作用，切實擔負起管黨治黨的主體責任。《黨的十八屆三中全會重要改革舉措實施規劃(2014—2020年)》《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》等中央文件明確要求抓緊制定黨組工作條例。

“目前，協調推進‘四個全面’戰略布局，需進一步加強和改善黨的領導，因此，完善黨組制度顯得尤為重要。”甄小英說。

在謝春濤看來，《條例》的制定和實施，為進一步規范黨組工作，加強和改善黨的領導，更好發揮黨總攬全局、協調各方面的領導核心作用，具有十分重要的意義。

強世功則認為，《條例》的頒布實施，體現了中央關于全面從嚴治黨、加強和改善黨的領導的重大決策部署。

聚焦黨組運行突出問題，四大內容創新引人關注

《條例》共8章39條，包括總則、分則、附則三大板塊。三大板塊對黨組的性質地位，領導體制、工作機制，黨組制度運行各環節等作出了全面系統的規定。《條例》聚焦黨組運行中存在的突出問題，具有針對性和可操作性。

縱觀整個《條例》，四大內容創新引人關注：

——強化黨組的政治領導責任，強調發揮好把方向、管大局、保落實作用。

《條例》突出黨組在堅定政治立場、維護政治原則、保證政治方向方面的責任。為加強對黨組工作的領導，《條例》設定了以下制度：(1)領導制度。黨組必須服從批準其設立的黨組織領導，黨的中央委員會和地方各級委員會應當加強對黨組工作的領導。(2)請示報告制度。黨組每年至少向批準其設立的黨組織作1次全面報告，遇有重大問題及時請示報告。(3)備案制度。黨組制定的工作規則等規范性文件，應當報送批準其設立的黨組織備案。(4)黨組書記述職制度。上級黨組織根據需要可以聽取黨組書記報告履職情況。(5)考核制度。由批準設立黨組的黨組織負責對黨組及其成員進行考核。(6)列席會議制度。上級黨組織可以派員列席黨組會議，加強對黨組決策的監督。

“這些制度有利于落實中央關于全面從嚴治黨、加強和改善黨的領導的重大決策部署，使黨組能聚精會神把黨建工作牢牢抓在手中。”謝春濤認為。

——凸顯了黨組從嚴治黨責任和黨風廉政建設主體責任，更好落實黨要管黨、從嚴治黨方針。

《條例》強調黨組應當認真履行黨要管黨、從嚴治黨責任，加強對本單位黨的建設的領導，黨組書記應當履行抓黨建第一責任人的職責，其他黨組成員根據分工抓好職責范圍內黨的建設工作;同時，對黨組履行黨風廉政建設主體責任提出明確要求，強調黨組要支持紀檢監察機構履行監督責任。

甄小英表示，“這是《條例》根據新形勢作出的規定，對于強化全面從嚴治黨，解決實踐中一些黨組抓業務和抓黨建一手硬、一手軟的問題有重要作用。”

——規范了黨組設立，完善了黨組職責。

針對實踐中黨組設立條件不夠明確、范圍不夠統一、程序不夠規范等情況，《條例》對黨組設立作了規范，明確設立條件、設立范圍、設立審批主體、設立程序。由于黨章對黨組的職責規定比較原則，實踐中黨組職責與本單位領導班子的職責經常出現交叉，《條例》對黨組職責作了進一步明確，特別是對哪些重大問題應當由黨組討論和決定等作了列舉和細化，以便實踐中操作。

——強調貫徹民主集中制，明確和細化了黨組決策程序。

《條例》對黨組落實集體領導原則、完善議事決策程序提出明確要求，強調凡屬黨組職責范圍內的事項，由黨組成員集體討論決定;黨組議事決策應當堅持集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定，重大決策應當充分協商。在議事決策程序方面，《條例》規定“黨組作出重大決策，一般應當在調查研究基礎上提出方案，充分聽取各方面意見，進行風險評估和合法合規性審查，經過集體討論決定”。同時，《條例》對黨組會議召開次數、召集與組織、討論與表決、決策執行等程序性內容也作出了全面規范。

《條例》對黨組運行機制全面系統“設計”

8章39條的《條例》，對黨組運行規范全面而系統。《條例》對黨組的設立范圍作了進一步明確。《條例》詳細規定了“應當”和“可以”設立黨組的對象。此外，黨組的設立程序也有嚴格規定，《條例》規定黨組設立分為主動設立和申請設立，并且一般應當由黨的中央委員會或者本級黨的地方委員會審批。黨組不得審批設立黨組。

相較于《黨章》中對黨組成員配備的原則性規定，《條例》進行了細化，明確規定了黨組成員的配備結構和數量、黨組書記的配備、黨組成員任免等。比如“黨組成員一般設3至7人”“黨組書記一般由本單位領導班子主要負責人擔任”“黨組成員一般由批準設立黨組的黨組織決定”。甄小英表示，對黨組成員配備進行細致規定，有利于解決實踐中黨組成員配備不統一的問題。

就黨組如何發揮領導核心作用，《條例》對黨組討論和決定本單位的7類重大問題進行了列舉，比如重大決策、重大人事任免、重大項目安排等。值得注意的是，《條例》第十五條特別明確了國有企業中黨組和董事會或經理層的職權劃分，“比如規定經營管理方面事項一般按照企業內部治理結構由董事會或者經理層決定等，這有利于解決黨組在企業中討論決定重大問題與現代企業法人治理結構協調統一的問題。”甄小英說。

強世功認為，《條例》中規定，在國有企業黨組討論和決定重大事項時，應當與公司法、企業國有資產法等法律法規相一致，并與公司章程相銜接，這體現了黨規與國法的相互銜接。

關于黨組議事決策范圍、程序、形式，《條例》作出了詳細規定。特別是對黨組會議黨組成員的到會人數、表決人數，《條例》規定嚴格，比如“黨組會議應當有半數以上黨組成員到會方可召開，討論決定干部任免事項必須有2/3以上黨組成員到會”“贊成票超過應到會黨組成員半數為通過”。在謝春濤看來，這些約束有利于防止“一把手”一言堂、權力過分集中，體現了科學執政、民主執政的要求。

值得注意的是，在一些國家工作部門，設立的是黨組性質的黨委，此類黨委不同于由選舉產生的黨的地方委員會和基層委員會，它的設立依據為《黨章》第四十八條，“對下屬單位實行集中統一領導的國家工作部門可以建立黨委。”目前，外交部、公安部、國家安全部、中國人民銀行、國務院國資委、中國銀監會、中國證監會、中國保監會、國家行政學院等9個中央國家工作部門和單位設立了黨委，這些黨委是黨組性質的黨委，均由黨中央直接批準設立。

“由于缺乏相應具體規定，國家工作部門黨委設立、職權職責、議事程序等不夠規范、不夠統一。”謝春濤說。考慮到國家工作部門黨委是黨組性質的黨委，不同于由選舉產生的黨的地方委員會和基層委員會，《條例》第七章專門對國家工作部門黨委工作制度作出規定，明確了國家工作部門黨委的性質、地位、設立、職責等，從而實現對黨組(黨委)規范的全覆蓋。