兩會人代表建議防政府干預“民告官”需異地管轄

老百姓打官司，最難的就是“民告官”。京華時報記者就行政訴訟異地管轄的相關問題，專訪了河南省高級人民法院院長張立勇。張立勇談到，“民告官”存在立案難、勝訴難、執行難等問題，法官辦案中也容易受到當地政府干擾，為了防止地方行政干預,促進行政案件公正審理，河南率先試水行政案件的異地管轄。去年，老百姓勝訴率是27.8%，較之原來的10.2%，提高17.6個百分點。

　　談異地管轄

“民告官”難在哪兒?

法官易受當地政府干擾

京華時報：老百姓都說“民告官”難，你覺得難在哪兒?

張立勇：司法實踐中，“民告官”案件存在立案難、勝訴難、執行難等問題。原告勝訴率大概全國平均是9.1%，河南法院也就是10.3%。在許多老百姓的眼里，法院是政府的法院，所以有了冤屈就找“縣長”不找“院長”。老百姓不愿告、不敢告，覺得告了也白告。即使我勝訴了也執行不了，他認為法院和政府都是穿一條褲子的，是一個鼻孔出氣的，所以他所謂的信訪不信法，主要是從行政訴訟案件這兒來的。而法官辦案中也容易受到當地政府干擾，不敢審、不好審，審了也執行不了。

怎么解決這些“難”?

由異地法院立案并審理

京華時報：你覺得怎么解決這個“難”?

張立勇：在這種情況下，我們覺得要解決這個問題，首先得排除當地的一些干擾，就考慮了一個辦法，就是不在當地縣審，而在另一個縣去審，所以我們叫它異地管轄。我們在全國率先實現行政案件全部異地管轄，規定“民告官”案件以“轉圈推磨”方式，由異地法院立案審理。

京華時報：什么是“轉圈推磨”的審判方式?

張立勇：5月，我們河南高院出臺了《關于行政案件異地管轄問題的規定(試行)》，規定基層法院管轄的以縣級人民政府為被告的案件、中級法院管轄的以省轄市政府為被告的案件、環境保護行政案件三類案件適用異地審判。在改革實踐取得顯著效果的基礎上，2015年4月又出臺了《補充規定》，擴大了適用行政案件異地管轄的案件范圍，對制度上存在行政干預渠道的所有行政案件實行異地管轄。適用“轉圈推磨”確定管轄法院，原則上一個縣市區行政機關作被告的案件由相鄰或相近的縣市區法院管轄。比如鄭州市的案件由新鄉法院管轄，新鄉市的案件由洛陽法院管轄，洛陽市的案件由鄭州法院管轄。

京華時報：異地管轄就能解決干擾問題?

張立勇：我們實行的中央決定的凡是對案件打招呼，干預案件的，都要登記，實行登記制度，這個只是叫你不敢干預，但是我們這個異地管轄解決了一個什么問題，不能干預。所以是從制度層面來解決這個行政干預。所以我覺得如果是行政訴訟案件這個異地管轄能夠成功，那么民事案件、刑事案件、執行案件也都可以成功。

異地管轄有啥效果?

百姓勝訴率達到近三成

京華時報：異地管轄的效果怎么樣?

張立勇：現在來看，這個辦法還真不錯。我拿數據來說話，去年全年河南省“民告官”案件總數是22642件，比上一年的15746件增長了43.8%;但老百姓勝訴率是27.8%，較之原來的10.2%，提高17.6個百分點。而且越來越多的當事人即使輸了官司也不再上訴和信訪，一審服判息訴率明顯提升，由原來的46.7%提高到76.6%。這說明群眾認可了你法院辦理的案子，對法治更有信心，老百姓無論官司輸贏，都相信法院能夠公正裁判，即使敗訴也很少再埋怨“官官相護”。此外，另一方面就是法官的感受，在辦案過程中受到行政干預的可能性大幅減少，行政案件的質量和效率大幅提升。審理外地行政機關作被告的案件，法官辦案更有底氣，不用考慮其他案外因素，能夠理直氣壯地依法居中審理，公正斷案。

京華時報：老百姓勝訴率提高了，政府敗訴率也就高了，那河南法院感到過壓力嗎?

張立勇：相反政府支持這樣的改革，行政機關依法行政和應訴意識進一步增強。行政審判異地管轄，對行政機關的行政行為形成了倒逼機制。由于擔心敗訴，行政機關普遍改進行政行為，規范行政執法，提高依法行政意識和水平。為了能夠在外地法院打贏官司，各級行政機關參加訴訟更為積極主動，許多行政首長主動參加庭審，與群眾面對面交流，并及時出臺措施強化行政執法的規范化，“官民”關系更加和諧。

京華時報記者：老百姓不想去“外地”打官司怎么辦?

張立勇：我們落實的改革新政策及新方案【全文】中，還特意賦予當事人擁有案件管轄的選擇權，即當事人可以直接到異地法院起訴，也可以在當地法院起訴。這是一種完全制度化的管轄制度，不是針對個案，也不是法院指定的，而是把管轄的選擇權交給了原告。

改革中遇到哪些難題?

訴訟成本增加是個問題

京華時報：在改革初期，面對可能涉及的一些利益壁壘，是否有阻力?

張立勇：談不上阻力，說到與政府之間的關系，還是有些出乎意料的。在改革初期，我們當時特別擔心，怕行政機關不信任，有抵觸情緒，但經過一段時間的實踐來看，多數政府的負責人是擁護和支持的，這也出乎我們的意料。

京華時報：老百姓到外地打官司，那成本費用誰來出?

張立勇：改革不是一帆風順，也不是一蹴而就的。我們在改革推進中也面臨問題和困難，訴訟成本增加就是這個問題。群眾到外地打官司，行政機關到外地參加訴訟，額外增加了一些費用。法院到異地送達、協調，也相應地增加了司法成本。還有，個別案件存在重法律效果輕社會效果的問題。尤其在處理土地和房屋征收等群體性案件時，對社會效果重視不夠，通過協調方式化解社會矛盾的積極性不夠。在信訪工作與案件審判的銜接方面，目前還不夠暢通。很多相關的信訪工作由當地黨政機關負責，異地辦案法院與當地黨政機關缺乏溝通聯絡渠道。僅今年一二月份，我省法院的行政案件收案數較去年同期就增長了125%，如何釋放行政審判異地管轄的改革紅利，讓人民群眾從改革中有更多的獲得感，我們有很多工作要做。

　　談法官保障

應給法官上意外傷害險

京華時報：法官在辦案過程中偶爾會遇到威脅和傷害，您怎么看法官權益的保障?

張立勇：今年我帶來一個建議，對干擾法庭秩序的行為，要適用特別程序來追究責任。有些當事人在法庭上辱罵、毆打、恐嚇、威脅法官，雖然是個別的現象，但讓法官心寒。有一次我在地方調研，看到法官在巡回審判時，被村里一個人拿錘子砸傷了，對于這種在開庭過程中擾亂法庭秩序的行為，按照現行刑訴法的規定，必須經過公安機關偵查、檢察院提起公訴，然后法院才能判決。但實際上公訴機關、辯護人都在現場，還有旁聽的人，大家都是證人，不需要通過重新偵查起訴，應該賦予法院、法官對擾亂法庭秩序的被告人及其家屬直接追訴的權力。另外，我認為要給法官上意外傷害保險，維護法官的合法權益不受傷害。

京華時報：現在有不少法官離開法院去做律師，你怎么看這個問題?

張立勇：西方的法律制度，是可以從律師到法官，而我們是從法官到律師，很多人認為這是逆向流動，這個觀念我是不贊成的。一些在法院工作多年的法官，到律師隊伍里面，經過法院崗位的鍛煉，他們更知道怎樣更好地為當事人辯護，辯護水平高，更有利于防范冤假錯案，對司法審判也是一種幫助。我們整天講法治共同體，為什么從法院到律師就認為是逆向流動呢?不還是把律師排斥在共同體之外?這個觀念問題要解決，而且必須糾正。