中國經濟改革的一個重要前提條件是政府體制改革，這經成為政府和市場的統一認識。日前即將召開的十八屆二中全會，將討論國務院機構改革和職能轉變方案。國內媒體報道稱新一輪“大部制”方案起草已基本完成，其改革重點在于強化市場監管，改善民生，整合完善交通運輸、市場監管等，包括民政部擴大權責；國務院食品安全委員會與食品安全監管部門整合，成立專門的市場秩序監管部門；國家海洋局將擴權，強化海洋綜合管理權限；鐵道部與交通運輸部有望整合等。

看來，此次“大部制”改革將主要是進行微調，不會像08年那樣進行規模較大的改革，也不會對宏觀管理和調控的職能做進一步改革。筆者在之前文章中提到了對宏觀調控部門重組和改革的迫切性，并重點討論了人民銀行提升職能的重要性及改革路徑，本文將主要討論發改委和財政部的整合問題。雖然短期看來不會變化，但如果看今后5－10年，這個改革還是很是必要推進的。

根據2008年《國務院關于機構設置的通知》的界定，發改委更多的是從國民經濟和社會發展戰略等更宏觀的角度擬定重大經濟發展和結構調整的目標及政策。而中國的財政部最主要的職能包括擬定財稅發展戰略、規劃、政策以及組織實施，并承擔中央各項財政收支管理的責任。簡單來講，財政部負責的是通過基礎財稅與預算體系的設計，以達到規范財政紀律、調節財政收支并平衡經濟運行的目的。從二者的職責劃分來看，發改委重計劃，財政部重執行，二者理應協調一致。

然而仔細觀察可以發現，當前關鍵的問題在于發改委作為一個宏觀戰略調控部門，卻被賦予了部分微觀管理事務和具體審批的權利。根據規定，發改委承擔著重大建設項目布局的責任，涉及中央政府投資和重大建設的項目都要經過發改委的審批，此外，大額用匯投資也需過發改委這道坎。

以2012年下半年為例，隨著穩增長基調越發濃厚，發改委也重燃了審批熱情。據筆者的粗略統計，下半年國家發改委審核通過的項目數超過500個，其中9月份當月就通過147個項目，平均每月審批超過80個項目，相較上半年和去年同期大幅增加。此外，發改委批復項目的節奏差別也很大，譬如經歷了9月和10月的高峰，11月發改委僅批復17個項目。然而，似乎正是發改委的積極“作為”使得市場對于基建投資等領域重燃信心，各地官員亦奔走尋求項目上馬，固定資產投資增速和宏觀經濟在四季度也見底回升。

如此看來，發改委的審批速度可以調控短期宏觀經濟運行之勢，而財政部并沒有多少手段。財政部的失勢僅僅是表面現象，背后隱藏的則是中國預算體系執行上的不協調。發改委坐擁固定資產投資總規模的控制權以及重大項目的審批權，但卻沒有足夠的財權。政府的財源走的是預算通道，財權掌握在財政部（擬定預算計劃）和人大（審議并通過預算計劃）手里。這就出現了兩個問題：

其一，每年預算的制定與發改委的“靈活的”調控計劃能否匹配。對于這點，很難給出明確的回答，原因在于中國的預算體系的透明度仍然非常低。根據IBP（InternationalBudgetPartnership）的調查數據，2012年中國在100個受調查國中預算透明度排名第86位，且排名連續三年下滑，僅高于部分非洲國家。

其二，發改委能夠批復項目卻難以匹配項目資金。如果發改委擬定并批復的固定資產投資規模與預算支出出現矛盾，勢必會出現政府從預算外的渠道融資。

以2012年發改委批復的20個城市軌道交通建設規劃為例。總投資達到6782億元，而地方政府財政出資的資本金僅占2690億元，平均占比36%，最低的城市政府資本金出資僅25%，剛好觸及國務院對于城軌建設的最低資本金要求，其余資金都來自銀行貸款。然而鑒于項目背后的國家信譽擔保，地方政府有沖動去拿項目，銀行也樂意去貸款，無形中加劇了地方政府的債務風險。

筆者認為引起這些問題的一個關鍵是“財政部+發改委+職能部門”的三元矛盾，具體來講，就是財權、事權和審批權的不統一。

事權與審批權的不統一尚在其次，財政部作為財權的擁有者，在政府支出方面的控制力卻非常有限。一方面，資金到位了發改委可能不批或者批復緩慢。廣州市政協委員曹志偉在兩會期間就展示了一個廣州投資項目的審批流程圖，一個投資從立項到審批，整個流程需要經歷20個委、辦、局，53個處、室、中心、站，100個審批環節，蓋108個章，全程需要799個審批工作日。在中國現行的預算體系下，這使得財政資金的劃撥與支出項目嚴重脫節，導致資金利用效率不高甚至是挪用。

另一方面，發改委批復的項目卻可能沒有足夠的預算資金支持，倒逼財政支出。部分地方政府在財政資金遇到瓶頸的時候往往訴諸融資平臺或是以企業為平臺舉借資金，致使隱性債務負擔加重且難以監控其風險。

近期財長謝旭人也表示，2013年財政部門將進一步強化地方政府性債務管理，堅決制止地方各級政府所屬機關事業單位、社會團體、融資平臺公司違法違規融資或擔保行為。此外，將盡快建立債權債務人對賬機制，及時全面掌握以企業為平臺舉借的政府性債務。然而，如果不將發改委的項目審批權收攏并與財政收支加以整合，僅僅限制地方政府舉債的面上做法只會導致更多變相融資的發生。

無論轉移支付制度如何完善，規模和比例如何提高，財政部改革的抓手也僅僅是財力的分配，事權分配的很大一部分實際權利卻在發改委手上。試想，使財權匹配事權不就意味著一定程度上努力使財政部匹配發改委的動作？在這樣的約束下改革財稅體系著實困難，筆者認為中國的財政部迫切需要擴大其職權范圍。

成熟發達國家的財政部往往具有相當大的權責，譬如美國財政部的主要職責不僅包括制定和擬定國內、國際金融、經濟和稅收政策、參與制定廣泛的財政政策、管理國家債務，還管轄著海關總署，酒、煙和火器局，美國財政部長在內閣官員中局第二位，也是國際貨幣基金組織、世界銀行、美洲國家開發銀行、亞洲國家開發銀行的美方首腦。同樣，日本的財務省與財務廳體系也囊括廣泛的權責。

相較而言，中國包括國民經濟發展規劃、經濟結構調整、價格政策乃至參與制定財政政策的職權都被歸入發改委，且歷次改制均是在加強其權利。反觀財政部在1949年以來未曾經歷任何改制，這也就意味著新中國成立乃至改革開放后出現的各類經濟、金融的新問題都未放在財政部的框架內予以調整和解決。

因此筆者認為，鑒于發改委與財政部的權責嚴重失衡，經濟改革迫切要從這兩個宏觀調控部門著手，合并這兩大部門，成立一個超級財政部，或叫“發展財政部”（發財部）；同時分離出如國內眾多學者提議的改革委員會，專司中長期經濟社會發展規劃，以研究和規劃制定工作。

如此，有兩大好處。首先，一方面可以強化財政的職權，將發改委對重大項目的審批權以及社會固定資產投資規模的控制權并入“發財部”，并將國資委的部分財權并入，提高"發財部"對國有資本預算收入的控制力，使財權、審批權和支出權統一。在權責統一的基礎上，再去考慮預算乃至整個財政體系的改革問題。

另一方面，改革委員會可以比較灑脫的進行個部門職能和利益的協調，制定中長期經濟社會發展規劃。各個行業規劃權則可以分散至工信部等具體職能部委，改革委僅負責統籌兼顧；財政政策及貨幣和價格政策的制定和實施權可以由“發財部”和央行負責。

這樣，中國今后也有和主要發達國家相對應的超級財政部和中央銀行，不僅可以更好履行宏觀經濟管理和調控的職責，而且有利于在國際經濟舞臺上施加更大影響力。