初春時分，一年一度的兩會又要召開了，本次兩會恰逢人大、政協和政府換屆。新的政治周期能否帶來新的政治變革，是從廟堂到閭巷都頗為關注的事情。新的改革時代，相比較其他方面的改革，以國務院為首的行政體制改革，由于涉及方方面面，與民眾生活息息相關，而最被重視。自從2008年確定大部制改革方向以來，大部制如何推動，成為事實上的政治焦點。究竟大部制改革意義何在？目前的大部制改革又有哪些問題，本報特別專訪了改革國家行政學院教授、博士生導師、中國行政體制改革研究會行政文化委員會副會長許耀桐教授
大部制改革突破之后問題多
兩會召開在即，大部制又成了熱點，實際上最近幾年從中央到地方都在積極推動大部制改革，怎么評價即將開始的改革和已經完成的改革？
許耀桐：現在推行的大部門制改革，主要屬于行政機構改革。把行政體制改革聚焦在大部制上，這是上屆政府在2008年就確立的目標，算起來有四五年時間了。對這幾年的大部制改革，我有兩點基本評價，一是我們找到了行政機構改革的根本方向，明確了必須進行大部制改革；二是做了一些探索嘗試，如國務院的組成部委，按照大部制改革的原則，撤掉一些部委，新組建一些部委，這其中，實際整合組成了兩個大部門，一個是大工業，一個是大交通。所以可以說，我們對大部制是確立了改革的方向，然后初步嘗試了一下。
那么這些嘗試中，又有哪些不足和實際的經驗呢？
許耀桐：存在的問題還不少。有些部門合并到一起了，但是關系沒有理順，職能也沒有轉變和整合。比如交通運輸部，原來把民航總局、郵政總局和交通部合并在一起了，原班人馬直接加入，甚至連辦公地點都不在一塊。合在一起的部門，也就是原來兩個人的辦公室增加到三四個人一起工作。該干哪些事，該管哪些事，還是各自為政，沒有體現大部門制的基本目的。所謂的大部門制是針對小部門制而言的，小部門分工很細，職能很全，管的都是行業里面的具體事務。我們所謂的大部門制，就是要體現綜合事務，綜合協調，綜合管理，綜合服務。現在看來，這一點我們是缺失的。再一個就是，在權力的劃分配置和制約方面，也還不夠。我們過去經常說，我們的政府機構權力過大，既能決策、又能執行、還能監督。隨便一個部門就有這樣的權力，形成權力的“巨無霸”，它想怎么決策就可以怎么決策，想怎么貫徹執行就可以怎么貫徹執行，決策和執行做得不好了還可以自己監督，使大事化小，小事化無。所以，我認為中央和地方都在進行大部制改革，僅僅是開始了嘗試，許多深層次的問題并沒有解決。當然，我們的改革還是有亮點的，有些地方的大部制改革走到前面去了，比如廣東的深圳、順德，浙江的富陽，湖北的隨州，都開展了大部制改革，很多做法很不錯。特別是順德，大部門制改革就比較成功，順德的大部制改革，一是真正體現了內在的整合，從41個部門減到16個部門，確實實現了綜合事務，綜合協調，綜合管理，綜合服務。再一個就是權力理順了，首先，決策權上移和集中化，16個黨政局級部門聯席會議做決策，區長和副區長都參與，很多副區長就兼著部門的負責人。不再是各個局級部門可以自行決策。其次，執行權下移和專業化，各局級部門及下屬的股(科、室)和法定獨立執行機構以及鄉鎮政府就以執行為主，進一步加強了執行力。第三，監督權外移和獨立化，監督權交給專門的紀檢監察部門。所以，順德在地方機構改革方面所做的探索，是有亮點的，也體現了大部制改革比較成功的一面。
我們所謂的大部制改革，有橫向和縱向兩個方面的改革，現在很多意見認為比較起來似乎是橫向的機構合并改革講得較多，但是縱向改革，減少層級分割方面做得還不夠，你怎么看這個問題？
許耀桐：可以這樣理解。大部制改革是一個系統工程，不僅是橫向，也包括縱向改革，也就是包括各個地方行政機構改革。大部制改革，不光是整合幾個部門的事情，在地方搞大部門制，主要還涉及到國家現在行政層級比較多的問題。十八大報告提出，要“優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革，深化鄉鎮行政體制改革。”什么是行政層級？現在地方有省級政府，省以下有地級市政府，往下有縣和縣級市政府，再往下還有鄉鎮級政府，也就是說地方共有四級政府層級，這顯然太多了，所以要優化。什么是行政區劃設置？現在中國大陸有31個省市區，有的省管上百個縣，最多的有一百五六十個縣，現在提省直接管縣(市)，就是想裁掉地級市這一級的行政管理層級，從而減少一個行政層級。但是，按照現有的這種行政區劃設置，省級政府，又搞了大部制，它怎么能管得過來。一個省通常管四五十個縣還可以，要是管了七八十個甚至一百多個，就管不過來了。所以，我們這個行政機構改革，進行大部制改革，就把行政層級和行政區劃改革該提的也都提出來了。這個任務很重，但是我認為不能因為任務重，就可以只說不做，而要不斷推進。
行政體制改革欠協調
在以大部制改革牽頭的行政體制改革中，事業單位改革一直是各方關注的重點，但是遲遲不見進展，未來是否應該推動這方面的改革？
許耀桐：我們有120多萬個事業單位，有3100多萬的事業單位職工，加上退休的1000多萬職工，改革的壓力和難度都是很大的。你說目前改革不見進展，其實原來有個安排，“十二五”期間，只是先搞清楚現在這些事業單位的性質和分類。也就說，哪些是明確屬于企業的，哪些是屬于行政部門的，哪些真正是屬于事業單位的。現在的事業單位改革有三條路，可以變成企業單位的，轉型成為企業。如果真正承擔行政職能的，就回歸行政部門。那么留下的是真正的事業單位，就是具有公益性質，從事公益服務。公益性質也分公益一類和公益二類，關鍵的是經費來源問題。這方面我不太想多說，因為這五年的規劃就是把現有事業單位的類別分好，真正要改制的是等到下一個五年規劃的時候。當然我個人覺得，劃分三類就要花整整五年，實際可以加快一點。現在“十二五”也過去兩年了。我們能否在一二年的時間里趕快弄清楚，然后開始改革。
不談事業部門改革，就從最近各方透出的消息來看，即將要進行的大部制改革可能步子不大，社會上討論也比較多，認為改革力度不大，你怎么看這些問題？
許耀桐：是啊，我覺得大部制改革目前實際上是小動作。其實，從一開始提出大部制改革，就說要穩妥漸進。當然，穩妥并不是等于可以遲緩拖沓。經過上一次2008年的政府機構改革，國務院目前有27個部委。搞大部制，不是說一下子就要整合成十七八個部委。當然，十七八個部委從數量來講確實比較合適。西方國家，如美國、英國、法國、德國，還有俄羅斯、日本，政府的組成部門也不過是在15到18個之間，有的還更少，最少的只有12個。所以我們搞大部制，必須借鑒國外的經驗。現在網上流傳的18個部委的大部制改革版本，也不能說它們不合理。但是，如果現在我們一下子從27個部委變成18個部委，這恐怕還做不到。我們從2008年提出要搞大部制，當黨的十八大報告提出深化行政體制改革后，我們突然發現，五年時間過去了，人大政協要換屆了，政府也要新組了，那么根據慣例，就一定要進行機構改革，所以重新提大部制，所以有了新一輪的政府機構改革。在缺乏長期研究謀劃的情況下，如果一下子把部委數量壓縮到十七八個，這當然不夠穩妥。我個人的意見是，不管你再怎么穩妥，也應該有比較堅決的動作，有一定的調整力度。再怎么穩妥，機構數量上動四五個部委還是可以的，使機構總數變成22或者23個，還是應該的。
行政體制改革需有總體規劃
那么你覺得應該怎么來改革比較合適？
許耀桐：目前的大部制改革比較缺乏總體規劃，想搞了就開始弄。雖然也曾經提出要搞大部制改革規劃，但是并沒有很好的開展研究，并且片面地認為，大部制改革僅僅是把機構減少合并就完成了，其實并沒有從內在機理去分析大部制結構。所以，作為大部制改革的戰略謀劃，通盤科學的精心規劃，我們都是缺乏的。其實，穩步推進大部門制改革的好方案和正確進路應該是這樣，按照大部制的改革原則和目標，經過反復探索和研究，做出一個通盤的考慮，確定究竟要搞多少個部，為此，可以提出若干個改革新政策及新方案【全文】，進行比較分析。對于大部制改革，應該有一個站位很高的全面謀劃，經過對幾個備選的改革新政策及新方案【全文】進行反復討論和思考之后，選擇一個最佳的改革新政策及新方案【全文】。這樣的過程可能需要持續兩三年甚至三四年。在實施改革新政策及新方案【全文】之前，還需要搞一些試點，積累經驗，然后一下子推開，整體推進，統一實行。我認為，這才是穩妥的全盤的大部制改革。
你也提到了地方政府的改革力度較大，如果出現了下面改得快，上面改得慢的問題，行政上下對接，是不是也有問題？
許耀桐：確實有這個問題。我們現在存在著你改了、我沒改，下面改了、上面沒改這樣兩種情況。這兩種情況都會造成一些行政管理問題。其實上下級的對接可能還好辦，比如體育管理機構，上面如果有體委，下面已經搞了大文化部門制，負責體育的已經和新聞出版等都合到文化部門里去了。上面開體育工作會議，下面沒有專門對口部門的人來，上面可能不高興，但是下面已經搞了改革，所以你必須接受。總之，可能有些摩擦，但是還不是什么大問題。大問題可能就在政府內部，有的部委搞了改革，有的部委沒搞改革，這樣會違背行政管理統一的原則，有損于行政效能。。
提高政府的獨立決策權
南都：上一屆政府不斷提出要加強執政能力，但也出現如公共安全事故、環境問題、社會沖突等行政事故，這個是否也和大部制改革相關？
許耀桐：這里涉及到政府的社會管理方面的能力，需要公共安全方面在發生了沖突和事故后進行應急處理。搞大部門制，政府的組成部門就是只管決策，就是提供政策制定和政策裁決。至于執行，有專門的行政執行部門。如果政府的組成部門，既管決策，又管執行，還要管監督，這在職權和職能上就混在一起了，沒有分開，會影響決策的公正性，而在執行上又會影響執行的力度。如果是我決策，又是我執行，執行就會走樣，就會考慮不好執行的就不執行，盡量在決策中減少執行的麻煩。所以，搞大部制就是要加強宏觀性和綜合性，避免這種政府決策和執行的摩擦問題。政府的組成部門就管決策，讓渡執行的權力，并不影響自己的決策執行。西方國家的經驗，作為政府組成部門，比如美國政府的各個部就只管決策，下面的執行部門就直接管執行。實行大部制作了這樣的職權劃分后，碰到突發事件，政府部門負責決策和指揮，有專門管執行的，執行力增強了，就能比較快地應對一些公共突發危機，能夠更好地處置問題。
政府行政成本太高也是近幾年不斷被提及的問題，很多學者認為過高的行政成本已經影響到中國未來的發展了，這方面大部制改革能帶來哪些變化呢？
許耀桐：根據目前披露的資料數字，中國的行政成本確實高了，政府的行政經費和行政管理費是來自納稅人的，政府機構是納稅人供養的。政府機構多了，行政成本自然比較高，這確實有損納稅人利益。順德機構改革為什么比較合理，就是因為真正減少了行政機構和行政事務，例如，搞黨政合署，減少了機構重疊。現在黨的部門，其實也是行政部門，因為也是財政撥款。我們國家的公務員類別，共包含七大類，就是行政機關、中國共產黨機關、人大機關、政協機關、審判機關、檢察機關、民主黨派機關，所以，這七大機構嚴格來說都是行政機構，其工作人員都是公務員。所以寬一點來說，行政機構改革還應該包括執政黨、人大、政協等機關的行政機構，以及民主黨派機關的行政機構。行政機構為什么那么多且成本高呢？不僅是因為我們過去政府搞的是小部制，管得事情多，層級多，導致成本高，而且從廣義的角度講，還有除政府外的六類行政機構，這都需要進行改革。我認為，政府要搞大部制，其他的六大類行政機構也要參照大部制的改革方向來改革。當然，目前還沒有具體的方案。黨委機構的改革，曾經有過方案，后來則擱置了。
改革開放之后，政府的決策權增強，大部制實際就是在增強政府的職能，這方面調整比較復雜，應該怎么弄呢？
許耀桐：搞大部制，涉及到了決策權和執行權、監督權的劃分。所以，這實際上是個復雜的問題。大部制是參考國外的經驗的，但是國外沒有這么復雜，立法、司法、行政是分開的，大部制就是專門指行政這方面，而行政就是政府。權力本身又可以分為決策、執行、監督三個方面，一般的行政改革就是加強行政決策的集中，以及行政執行的下放和行政監督的獨立。目前的大部制改革還只能參照國外大部制的成功經驗，把三權分離。實行大部制后，我們從中央到地方，仍然都有各級黨委和政府，各級黨的委員會對于相應的各級政府而言，實際上就是做決策，而且必須由黨委來做決策，然后交給政府。我的理解是，黨的這些決策是政治決策，即根本路線方向的決策、重大原則方針的決策，以及重要人事安排的決策推薦，政府還有其他的很多決策可做。那么，搞了大部制后，也可以說黨對政府的決策還是大面上的、間接性的政治決策，政府還需要進一步作出的是務實的、直接性的行政決策。所以，未來的黨政決策關系，黨委應該繼續負責解決政治決策問題，而政府要專注于負責解決行政事務決策問題，所以要說決策權本身，其實也是可以區別的、分別對待的。
