近日，湖南又迎來了新一輪的戶籍制度改革，《湖南省人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》(以下簡稱《意見》)作為標志性文件，已于近日印發。

“建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口。”30日公布的國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確了上述改革舉措。這標志著我國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。

全面實施居住證制度

不再以“農業”和“非農業”區分戶口性質之后，如何逐漸剝離與戶籍相掛鉤的諸多社會福利，將是改革的焦點和難點所在。《意見》對此進行了闡釋：進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。

1億人將在城鎮落戶

根據《意見》所明確的發展目標，到2020年，將基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。《意見》強調，進一步推進戶籍制度改革，是涉及億萬農業轉移人口的一項重大舉措。各省、自治區、直轄市人民政府要抓緊出臺具體改革措施并向社會公布，各有關部門要按照職能分工，抓緊制定相關配套政策。

■新聞背景

自上世紀50年代以來，我國以供應城鎮居民定量糧為依據，來劃分“農業戶口”和“非農業戶口”，并實行二元管理制度。但隨著的確立，農村剩余勞動力進城務工經商，從事非農產業人員數量大大增加，“二元制”戶口管理模式已逐漸不適應當前經濟社會發展的客觀要求。

【擴展閱讀】

農業戶口與非農業戶口，取消進城落戶農民退出三權，有償《實施意見》是湖南首份納入改革事前評估的文件，按照去年12月出臺的《湖南省全面深化改革第三方評估辦法(試行)》的要求，戶籍制度改革要經過嚴格的事前、事中、事后評估。本報記者請到了這份改革實施意見進行事前評估的專家組的其中一員，省社科院副巡視員、二級研究員方向新對一些亮點條款進行了解讀。

“這份實施意見較為具體化，而不是停留在原則上，比較完善、具有可操作性，”他說，可以預見其將對湖南進一步推進戶籍制度改革起到非常重要的作用。

戶口登記統一為居民戶口

根據《意見》，取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能。要建立城鄉統一的戶口登記制度。

公安機關戶口登記不再標注戶口性質，不再依據戶口性質統計農業人口與非農業人口，改為根據戶口登記地的城鄉地域屬性劃分統計城鎮戶籍人口和農村戶籍人口。

還將完善現階段區分城鄉政策待遇使用對象的具體辦法，逐步消除城鄉待遇差別。

[解讀]

《意見》明確了取消城鄉二元戶籍制度，以后不再有農業戶口和非農業戶口的區別，消除了無形中出現的“等級現象”。還需要在考慮城鎮化實際的基礎上，出臺更多措施維護農民原本享受的權利，改革不是一朝一夕的事情。

300萬以上人口城市可探索積分落戶

《意見》規定，建制鎮和城區人口50萬以下小城市：滿足“一穩定”即可落戶(詳見制圖);城區人口50萬至100萬的中等城市：滿足“二穩定”+“一保險”可落戶;城區人口100萬至300萬的大城市：滿足“二穩定”+“一保險”+就業年限可落戶;城區人口超過300萬的大城市，可以對合法穩定就業的范圍、年限和合法穩定住所(含租賃)的范圍、條件等作出較嚴格的規定，也可結合本地實際，建立積分落戶制度。大城市對合法穩定就業年限及參加城鎮社會保險年限的要求不得超過3年。

[解讀]

《意見》的戶口遷移政策對不同規模的城市實行差異化遷移政策，考慮到了進城農民的人口分流問題，目的是為了防止農業轉移人口過多集中在大城市，保持轉移人口在城鎮地區呈現相對比較均勻的分布。發展程度越高的城市，本來人口就較多，因而對農業轉移人口本身的素質要求較高。一來合理考慮了農民工在城市的生存能力問題，二來也可減輕城市吸納人口的壓力。

放寬長株潭間落戶條件

《意見》明確，放寬長株潭三市間的遷移落戶條件，逐步消除長沙、株洲、湘潭三市間的戶籍差異。戶籍在三市市轄區范圍內的居民，在三市中的任一市轄區只要有穩定就業和合法穩定住所(含租賃)并參加城鎮社會保險，就可以申請遷入其本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母的戶口。

[解讀]

多年以來的長株潭城市群建設，帶來頻繁的人口流動交流，地域界限已經明顯打破，三市已然是一個整體。《實施意見》明確三市任一市的人口，只要滿足“兩個穩定”加“一個保險”的條件即可在當地落戶，條件更寬松，更加符合農業人口轉移的需求。

開展有償退出“三權”試點

《意見》明確，建立完善農村產權流轉交易市場;探索開展在進城落戶農民自愿的前提下有償退出“三權”(土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權)試點。現階段，不得以退出“三權”作為農民進城落戶的條件。

[解讀]

進城農民“三權”退出的前提包括自愿、有償，充分保障了農民的權益。過去農轉非，要首先將土地承包經營權等權利交還給集體，較為硬性。給出有償退出“三權”的選項，考慮到為農村人口提供進城的必要保障，使其保持原來享有的部分收益，平衡收入狀態，減少進城成本和代價。一個反例是，巴西等一些國家以前曾有過農民轉化為城鎮戶口，必須把土地賣掉，當部分進城農民工花光了賣地的錢之后，找不到收入體面的工作，又回不去，因此產生了大片貧民窟的現象。

湖南的《實施意見》為農業轉移人口保留了土地資質和保障，保持了轉移過程的漸進性和長期性。同時，以試點方式進行改革、循序漸進，也體現了審慎性。

[落戶之后]

《意見》更多亮點梳理

子女如何高考

不斷擴大向居住證持有人提供公共服務的范圍，確定并公布具體服務內容。

居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利，逐步享有與當地戶籍人口同等的中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助等權利;結合隨遷子女在當地連續就學年限等情況，享有隨遷子女在當地參加中考和高考的資格。

社保如何統一

完善并落實醫療保險關系轉移接續辦法和異地就醫結算辦法，整合城鄉居民基本醫療保險制度，加快實施統一的城鄉醫療救助制度。

根據民政部等多部門近日出臺的《關于進一步完善醫療救助制度全面開展重特大疾病醫療救助工作的意見》，明確將城市醫療救助制度和農村醫療救助制度整合為城鄉醫療救助制度的時間表：2015年底前。

此外，還將加快實施統一的城鄉居民基本養老保險制度，落實城鎮職工基本養老保險關系轉移接續政策。加快建立覆蓋城鄉的社會養老服務體系，推進城鄉社會救助統籌發展。

住房如何安排

把進城落戶農民中符合住房保障條件的完全納入城鎮住房保障體系，采取多種方式保障農業轉移人口基本住房需求。

湖南等20省出臺戶籍改革意見農業非農戶口統一

新一輪戶籍制度改革已推行近一年時間。記者梳理發現，一年來已有至少20個省份出臺省級深化戶籍制度改革的實施意見。

2015年6月30日，*政治局召開會議審議通過《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。一個月后，國版戶籍制度改革意見全文對外發布，并敦促各地“抓緊出臺本地區具體可操作的戶籍制度改革措施，并向社會公布”。

根據各地實施意見，多地已劃定新型戶籍制度成型期限。從戶口轉移政策看，不少省份出臺的戶口遷移條件比國版寬松;在人口管理方面，建立或完善居住證制度已成為共識，但依照當地不同情況，居住證的“成色”并不相同。

多地量化農業轉移人口落戶目標

經初步統計，在全國31個省區市中，至少已有安徽、福建、廣東、廣西、貴州、河北、河南、黑龍江、湖南、吉林、江蘇、江西、遼寧、青海、山東、山西、陜西、四川、新疆、云南等20個省區出臺省級深化戶籍制度改革的實施意見。

對于改革目標，國版意見設定為：到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度。大多數省份都在制定戶籍制度改革意見時對此做出重申。

距離實現這一目標還剩下5年左右時間。按照既定目標，本輪戶籍改革完成后，1億左右農業轉移人口和其他常住人口將有望在城鎮落戶。

廣東、廣西、貴州等9省區已在各自制定的實施意見中，提出農業轉移人口和其他常住人口在城鎮的落戶任務，相加來看已超過5000萬人。

此外，安徽等省還提出常住人口城鎮化率的實現目標，多設定為50%以上。其中，江蘇省的目標最高：實現城鄉基本公共服務均等化全覆蓋的常住人口城鎮化率達到72%。

目前，我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右，二者的差距主要體現在進城打工的農民工群體身上，后者更能體現真實的城鎮化水平。我國的戶籍人口城鎮化率不僅遠低于發達國家80%的平均水平，也低于發展中國家60%的平均水平。

在各地的戶籍制度改革意見中，目前僅有河北、青海等地明確戶籍人口城鎮化率目標，分別為45%和50%以上，符合2015年出臺的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》所提出的要求。江蘇則提出戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小到5個百分點。

不少省份戶口遷移條件比國版更寬松

在進一步調整戶口遷移政策方面，國版意見提出實行差異化的遷移政策，針對建制鎮和小城市、中等城市、大城市、特大城市四個類別做出不同要求。

對照來看，不少省份的戶口遷移條件比國版規定寬松。

對于中等城市和大城市的落戶條件，國版意見對參加城鎮社會保險年限的要求分別為不得超過3年和5年，安徽省縮短到“不得超過1年”和“不得超過3年”。河南、黑龍江、河北也適當縮短了繳納社保的年限。

國版意見要求“有序放開中等城市落戶限制”，但貴州省規定，中等城市與小城市、建制鎮的落戶限制同樣全面放開。

此外，國版意見提出提高高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學回國人員的城鎮落戶率，吉林省進一步明確，這四類人群在全省各類城鎮落戶“不受穩定住所和穩定職業等限制”。

對于人口在500萬人以上的特大城市的落戶政策，國務院提出建立完善積分落戶制度。在上述20個省區中，約有12地在實施意見中對此明確提及，特別是對省會城市的積分落戶政策做出要求。

例如，云南省規定，合理確定昆明市主城區落戶條件并推行積分制落戶辦法;河南省規定，省會城市要根據城市綜合承載能力和經濟社會發展需要，建立完善積分落戶制度;福建省規定，福州市轄區和平潭綜合實驗區要以具有合法穩定職業和合法穩定住所(含租賃)等為主要指標，建立積分落戶制度。

居住證制度成為“平權”載體

在國版意見發布后，城鄉二元戶籍制度將退出歷史舞臺被外界解讀為“里程碑式的進步”。而在“地方版”戶籍制度改革意見中，幾乎所有地區都明確提出取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口。

學者更關心的是戶口一元化后的平權問題,。盤古智庫理事長、國際金融論壇城鎮化研究中心主任易鵬此前表示，需要警惕的是，有些地方即使形式上取消農業與非農界限，但戶籍背后的公共服務差距并沒有取消。

為彌合農業轉移人口和其他常住人口與戶籍人口間的權益差距，國版意見提出的解決方案是建立居住證制度。意見指出，要以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。

上述20個省區普遍規定，居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利。但從已頒布居住證管理辦法的地區情況看，申辦門檻、附加條件和可享受權益并不相同。

記者注意到，一些地區還明確了隨遷子女有在當地參加中高考的權利。

廣西、四川、山西、遼寧、江西、江蘇、吉林、湖南、貴州等地規定，結合隨遷子女在當地連續就學年限等情況，居住證持有人逐步享有隨遷子女在當地參加中考和高考的資格。

新疆自治區的條件更為細致：隨行子女在當地連續就學滿4年以上、父母參加社會保險滿3年為基本條件，逐步享有隨行子女在當地參加中考和高考的資格。