一、立法的必要性

水利是農業的命脈。我國是一個水資源短缺的國家，從農業用水看，畝均水資源量只有1400立方米，僅為世界平均水平的50%。水資源時空分布不均的特點十分突出，降水量和河川徑流量的60%-80%主要集中在汛期，連續豐水年或枯水年經常出現，水旱災害頻發多發，北方地區耕地占全國60%，水資源量僅占全國19%。農業水資源稟賦先天不足的基本國情，決定了發展農業必須大力發展農田水利。建國以來，黨和政府*民大興水利，農田水利得到了長足發展。根據2013年公布的第一次全國水利普查結果，全國共修建水庫98002座，塘壩456.51萬處，泵站424451座，萬畝以上灌區7772處，農田有效灌溉面積由新中國成立初的2.4億畝增至9.22億畝。我國以占世界6%的淡水資源和9%的耕地，解決了占世界21%人口的吃飯問題，農田水利功不可沒。

當前我國農田水利發展形勢總體向好，但農田水利建設歷史欠賬多、薄弱環節多、矛盾積累多。同時，隨著工業化、城鎮化的快速推進，人增地減水缺的矛盾日益突出，保障糧食等農產品供求平衡的任務更加艱巨，農田水利支撐保障能力不足的現狀沒有得到根本緩解。主要問題體現在：一是缺乏統籌規劃。農田水利建設宏觀層面統籌規劃缺位，條塊管理、多頭管理特點明顯，無序建設、重復建設現象較為嚴重。二是投資體制不健全。近年來，農田水利建設資金主要依靠中央和省級財政投入，區域投資不平衡、資金缺口大，社會投資機制不健全。三是工程建設、管理、運行維護機制不完善。農田水利工程建設、驗收標準不統一，所有者、管理者、受益者權利義務模糊，工程建、管、用一定程度上存在脫節，工程運行維護不到位，影響工程效益充分發揮。四是農業用水粗放。農業灌溉用水效率與世界先進水平相比差距較大，無序用水、大水漫灌現象較為普遍。五是扶持保障措施不到位。農田水利具有很強的公益性、基礎性、戰略性，必須在政策、經費、公共服務等方面予以必要的扶持和保障。近年來，中央和地方財政不斷加大對農田水利的投入，但缺乏長效機制，亟需從制度上予以保障。

為解決以上突出問題，有必要在全面總結農田水利工作實踐經驗的基礎上，制定一部行政法規，為今后一個時期農田水利發展提供基本遵循。

二、立法總體思路和原則

農田水利立法的總體思路是，以新時期農田水利發展需求為導向，以提高農業綜合生產能力、保障國家糧食安全、促進農業可持續發展為目標，全面貫徹落實中央關于農田水利發展的政策措施，全面推進農田水利健康發展，主要遵循5條原則：一是統籌規劃、協同推進。結合國民經濟和社會發展規劃、農業發展規劃等制定農田水利規劃，加強規劃實施與評估，加強各有關部門協調配合。統籌農田水利建設投入，既重視大中型農田水利工程這樣的“大動脈”，又兼顧田間地頭的“毛細血管”，解決好農田灌溉“最后一公里”問題。二是政府主導、社會參與。強化大中型農田水利工程建設的政府主導責任，鼓勵社會資本投入，小型農田水利工程建設由政府、農民和社會主體多方參與。突出市場機制，按照誰投資、誰所有的原則，明晰農田水利工程產權。三是加強管護、明確職責。明確農田水利工程建設標準、建設程序和要求，加強質量監管。細分農田水利工程運行管理主體，明確管理維護職責，加強工程保護。四是節約用水、科學灌溉。實行農田灌溉用水總量控制和定額管理制度，推行豐枯季節水價和基本水價加計量水價的兩部制水價。推廣節水治污、科學灌溉先進技術，提高農田用水效率，控制面源污染。五是加強保障、合理扶持。保障農田水利工程建設、運行維護資金穩定持續投入，在農田水利用地、用電、信貸等方面予以優惠政策扶持，加強農田水利公共服務。

三、主要內容

征求意見稿共8章46條，除總則部分規定了立法目的、適用范圍、基本原則、職責要求外，主要規定了以下內容：

(一)關于農田水利規劃。規定在農田水利調查的基礎上編制農田水利規劃，明確編制要求，規范規劃實施。(第二章)

(二)關于農田水利工程建設。一是規范工程建設程序和項目管理要求。二是統一工程技術標準，要求新建、改建、擴建農田水利工程應當符合工程技術標準。三是加強工程建設質量監管，明確工程驗收程序。(第三章)

(三)關于農田水利工程管理與保護。一是確定工程管理主體，按照不同投資類型分別確定相應的工程管理主體。二是明確工程管理單位的管理維護職責。三是規定地方人民政府依法劃定工程管理和保護范圍，禁止在管理和保護范圍內從事爆破、采石、排污等危害工程的活動。四是規定占用農田灌溉水源、農田水利工程設備設施的，應當按照等效替代或者有償占用的原則進行補償。五是規范工程的注銷與處置。(第四章)

(四)關于用水管理。一是規定農田灌溉用水總量控制和定額管理制度。二是規定農田水利工程供水有償使用制度，因地制宜實行豐枯季節水價和基本水價加計量水價的兩部制水價，逐步推行定額內優惠水價與超定額累進加價相結合的農業水價。三是加強節水治污，鼓勵推廣應用噴灌、微灌等節水灌溉技術，鼓勵投資興建節水灌溉設施，加強農田灌溉供排水水質監測，控制農業面源污染。四是規定地方人民政府組織制定農田灌溉排水應急預案，保障應急用水和農田排澇。五是規定水資源承載要求，規劃建設商品糧、油等農業生產基地應當充分考慮當地水資源條件。(第五章)

(五)關于保障與扶持。一是明確農田水利投入機制、明晰工程產權，規定農田水利建設實行政府投入和社會投入相結合的機制，鼓勵社會投資，鼓勵農民參與建設小型農田水利工程，工程所有權按照誰投資、誰所有的原則確定。二是加強政府農田水利投入，規定縣級以上人民政府建立穩定的農田水利建設投入保障機制，從國有土地出讓收益(入)中計提資金專項用于農田水利建設，實行工程運行維護經費財政補助。三是加強農田水利發展政策扶持，規定在用地、用電、信貸等方面對農田水利實行優惠政策。四是加強農田水利公共服務，規定建立健全基層農田水利服務體系，培育農田水利公共服務市場，加強農田水利先進技術推廣和信息服務。(第六章)

(六)關于法律責任。對行政機關及其工作人員不履行或者不當履行職責的行為，以及違法修建農田水利工程、危害農田水利工程的行為，設定了嚴格的法律責任。(第七章)