如果不幸發生工傷事故，用人單位又沒有依法繳納工傷保險費，而且拒絕向職工支付工傷保險待遇的，將由當地人力資源和社會保障部門的工傷保險基金管理中心先行支付，之后再由相關部門向用人單位追繳。這便是工傷保險待遇先行支付制度。
這一內容清清楚楚地寫在7月1日實施的《中華人民共和國社會保險法》中。然而，到今年7月1日，實施3年的工傷保險先行支付制度仍未在全國范圍內“落地”。
北京市義聯勞動法援助與研究中心(下稱“義聯”)近日發布《工傷保險先行支付制度實施三周年調研報告》顯示:全國僅18個省有先行支付的案例。值得注意的是，這些成功個案的獲賠時間平均為18個月，這與社會保險法提出的“工傷認定和勞動能力鑒定應當簡捷、方便”的要求，還有很大差距。未參保工傷職工仍然面臨求償難的困境，工傷保險待遇先行支付制度尚未有效發揮功效。
“沒有實施細則”成“擋箭牌”
記者日前撥打“12333”北京市人力資源和社會保障局熱線，詢問如何申請工傷保險待遇先行支付，對方答復稱:北京目前還沒有工傷保險待遇先行支付的實施細則，根據《北京市實施<工傷保險條例>若干規定》，用人單位沒有依法參加工傷保險的，職工的工傷保險待遇由該用人單位承擔。隨后，記者進一步采訪了該局工傷保險處，一位工作人員表示，北京目前還沒有接受過工傷保險待遇先行支付的申請。
“義聯”分別對全國283個地級市和4個直轄市進行調研，發現近90%的城市以“沒有實施細則”為由，明確表示“不可以”申請，或是不知道、不確定。今年，“義聯”通過對抽取的40名來自全國各地的獲得工傷認定的未參保工傷職工進行電話問卷調查，發現這種狀態沒有明顯改變。
來自遼寧的工傷職工劉星(化名)經鑒定為五級傷殘，在仲裁勝訴后，其用人單位仍拒絕支付其工傷保險待遇，劉星便向當地社保部門申請工傷保險待遇先行支付。不久前，當地社保部門還是以“沒有實施細則”和實施先例為由拒絕了他的申請。
然而，在一系列調查數據中，記者也欣喜地看到局部的亮點，山東省威海市和福建省廈門市已經在初就出臺了針對工傷保險待遇先行支付的實施細則。根據政府信息公開申請得到的答復數據:威海市認定工傷7000件，其中未參保職工144人;廈門市認定工傷8347件，其中未參保職工338件。
艱難“破冰”助推制度“落地”
與眾多工傷職工相比，王棟梁無疑是幸運的。在經歷了3年艱辛維權之后，他最終與重慶市忠縣醫療保險局達成分4次支付80萬元工傷保險待遇的協議。今年7月31日，他將領取第二筆先行支付的20萬元工傷保險待遇。
日前，這名在工作中失去左臂、3級傷殘的退伍軍人接受記者電話采訪時表示，近期正聯系醫院繼續治療，以緩解與日俱增的疼痛。由于截肢手術損害了肩部和頸部的神經，3年來他一直強忍劇痛堅持維權。如今拿到了賠償款，他考慮先把疼痛止住，安上假肢后，再謀劃今后的生活。
最初，王棟梁也曾被當地社保部門以“沒有實施細則”和實施先例為由拒絕工傷保險待遇先行支付的申請。在受傷后的18個月里，王棟梁拖著殘軀，走過了工傷認定程序、單位對工傷認定決定不服的行政訴訟程序、工傷賠償勞動仲裁等程序，盡管勞動仲裁裁決單位賠償80萬元，當他申請法院強制執行時，發現用人單位已經沒有財產可供執行，執行被迫終止。
接到王棟梁的咨詢電話后，“義聯”決定為其提供法律援助。這期間，法院也曾駁回王棟梁要求先行支付的訴訟請求，后經重慶市高級法院研究后，在第二次行政訴訟中，法院判決撤銷忠縣醫療保險局作出的不予先行支付的函，限該局60日內審核并發放王棟梁應得的工傷保險待遇80萬元。
截至目前，重慶市還沒有出臺針對工傷保險待遇先行支付的實施細則，但是代理此案的“義聯”律師韓世春表示，這起先行支付成功的案例，必然會對重慶市未參保工傷職工的維權產生重大意義。
“基金安全”是繞不開的結
北京市某基層社會保險基金管理中心一位工作人員坦言，北京市工傷保險基金年年都有結余，先行支付個別工傷職工的保險待遇應該不成問題，之所以未出臺實施細則，“基金安全”是個繞不開的結。
“義聯”的調研報告證實了這一說法。根據政府信息公開申請結果，廈門、威海、淄博、寧波4個城市相關機構一直在向用人單位追繳支付的款項，尚無款項被成功追回。該工作人員表示，未參保企業往往是些小企業，一旦發生工傷事故，其現有資本很難承擔工傷保險待遇，特別是公司注冊資本改為認繳后，一旦發生工傷事故，這些小企業幾乎沒有可供執行的財產。
社會保險法僅規定社會保險費征收機構可以向用人單位追繳先行支付的社會保險費，并未賦予其強制措施，而且，對于追償失敗，在財務上如何核銷通過審計，都沒有相應規定，給經辦機構帶來很大風險。
對此，“義聯”提出借鑒我國稅務機關面對逾期仍未繳稅的做法來解決問題。
北京義聯勞動法援助與研究中心主任黃樂平說，工傷保險是國家強制的社會保障制度，但是從我國現行規定來看，強制性并沒有得到很好的落實。社會保險法中規定的追繳已支付的先行支付工傷保險待遇的法律手段，也存在同樣問題，亟待賦予社保部門更強有力的追繳手段。
依據稅收征收管理法，從事生產、經營的納稅人、扣繳義務人未按照規定的期限繳納或者解繳稅款，納稅擔保人未按照規定的期限繳納所擔保的稅款，由稅務機關責令限期繳納，逾期仍未繳納的，經縣以上稅務局(分局)局長批準，稅務機關可以書面通知其開戶銀行或者其他金融機構從其存款中扣繳稅款;扣押、查封、依法拍賣或者變賣其價值相當于應納稅款的商品、貨物或者其他財產，以拍賣或者變賣所得抵繳稅款。黃樂平認為，社保機構追繳手段改進之后，也會調動法院、銀行等部門的積極性配合追繳，幫助保經辦機構解開“基金安全”這個結。
在此基礎上，“義聯”建議全國各地社保部門加大宣傳力度，并盡快制定工傷保險待遇先行支付的實施細則，明確先行支付申請人的范圍，明確先行支付規定適用的時間范圍等，讓先行支付真正駛上思而學道，使這項救助工傷職工于危難的制度得到有效落實。
