一座城，如果一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片，那么，這肯定不是一座幸福之城。 在革命圣地延安，由于地理條件所限，城區36平方公里土地上容納了近50萬人口，有一半以上的人口住在山體或溝道中，生活極為不便。城區的168處革命舊址也由于周邊用地的違規侵占而遭到了極大破壞。

鑒于此，為了建設一個全國人民心目中的美麗延安，2011年12月，延安市第四次黨代會提出了“中疏外擴、上山建城”的發展戰略和“中國革命圣地、歷史文化名城、優秀旅游城市”的城市定位，并于2012年10月，正式啟動了棚戶區改造工作。

如今，短短兩年多時間，在延安新區建設如火如荼、備受國人關注的同時，延安老城也已經有10萬人告別了曾經的“蝸居”，開啟了全新生活;以“西北局舊址”、“杜甫祠”、清涼山山體公園等為代表的一批特色景區已修繕完畢重新開放，南門廣場、鳳凰山廣場等也正在建設中。“中疏”目標正在實現，城區面貌煥然一新。

那么，延安的棚戶區改造工作，為什么能在這么短時間里取得這么好的效果?帶著疑問，筆者深入圣地延安進行了調查。

1、狹隘的川道、住在山上的居民、淹沒在高樓里的舊址

延安棚戶區改造勢在必行迫在眉睫

延安是一個典型的線性城市。打開衛星地圖，你就能看到，延安90%以上的區域處在丘陵和溝壑中，這座歷史悠久的古城只能沿著三山兩河??寶塔山、清涼山、鳳凰山和延河、南川河形成的狹長河谷地帶發展布局。三條主川道自中心點呈射線發散出去，其中地形最為寬闊的東川最寬處也不足一公里，長度卻超過了二十公里。而地形更為狹長的南川，最寬處只有200米，只有兩三條馬路的寬度。

近年來，隨著城市化進程的不斷加快，延安城區人口也越聚越多，36平方公里的土地上容納了近50萬人口，人均建設用地僅為72平方米，遠低于國家的標準，從根本上制約了城區規模的擴展和市政建設。以交通為例。逼仄的城市道路使得延安市區多處實行交通單行管制，曾有游客感慨：在延安城里駕車是件非常痛苦的事兒，比北京、西安還要痛苦，痛苦的原因在于車輛行走起來慢如蝸牛。

與此同時，由于陜北地區特殊的發展歷史和人文環境，歷代的山體窯居村落多是靠山切坡自發而建，有一半以上的人口住在山體或溝道中，建筑布局分散、規格不一，市政基礎設施嚴重欠缺。“住在山上太不方便了，沒有自來水，做飯取暖靠生爐子，上廁所只能去又臟又臭的公共衛生間。”家住寶塔社區南寺村的王海說，“住在這里，一袋煤背上來都得多加五六塊錢的人工費。”更為嚴重的是，時有發生的地質災害直接威脅著山體居民的生命財產安全。2013年夏季發生的暴雨災害就導致山體窯洞房屋大量坍塌或成為危窯危房，給山體居民造成了巨大的損失。

擁擠雜亂的環境對延安革命圣地的形象也帶來了負面影響，散落各處的革命舊址不斷被周邊用地違規侵占、蠶食。據了解，延安市共有445處革命舊址，其中城區168處，這些舊址多數被各類機關單位和老百姓所占據。即便是開放的十幾處革命舊址，也普遍存在周邊環境雜亂、配套功能不全等問題。

“很多游客特別是革命時期的老干部來了以后說，沒來以前特別想念延安，但進了延安城總覺得缺少了些革命圣地的氣氛。革命舊址都被高樓大廈淹沒了，只有進到舊址里面，才能有圣地的感覺。”延安市原文物局局長董智安說。

狹隘的川道成了延安市闊步前行的最大“瓶頸”和制約因素。加快棚戶區改造、疏解建筑密度、完善城市功能迫在眉睫。

2、黨政齊抓，市區聯動，明確思路，規劃引領

延安吹響棚戶區改造的號角

民之所盼，政之所為。

2011年12月，延安市第四次黨代會隆重召開。會上，延安市委、市政府審時度勢，明確提出延安的城市定位為“中國革命圣地、歷史文化名城、優秀旅游城市”，并確定實施“中疏外擴、上山建城”戰略，把行政中心遷移到新區，疏減老城區密度，精心保護革命舊址。

2012年10月25日，由市長梁宏賢任組長、副市長薛海濤任指揮的延安市城區改造領導小組和城區改造指揮部成立。領導小組和指揮部下設辦公室及東城區、北城區、南城區三個片區指揮部，從市、縣區各相關部門單位抽調專門力量，組建常設機構，正式啟動了以實施棚戶區改造的城區改造工作。

延安市和寶塔區同處一城，城區改造既是市上的工作，也是區上的任務。東、北、南三個片區指揮部都把所在鄉鎮干部充實進來，由鄉鎮、街道辦黨政一把手兼任片區指揮部副指揮。在項目實施過程中，積極吸納所在社區、居(村)委會干部。同時，延安市規劃局還給每個片區配備了一個規劃監察大隊，形成了市區聯動、齊抓共管的合力。

省委常委、延安市委書記姚引良指出，實施延安舊城改造工程，是貫徹落實市第四次黨代會關于“中疏外擴、上山建城”戰略的重大舉措。要跳出延安看延安，橫向比較看延安，用大城市的標準看延安，積極穩妥地推進舊城改造工作，努力建設好全體中國共產黨人共有的精神家園。

“通過認真調研，我們明確了科學的棚戶區改造總體思路。按照規劃引領、成片推進、分步實施和核心區多拆少建、景區周邊只拆不建的原則，力求實現拆遷安置平衡、建設資金平衡，提升城市品味和居民生活質量，積極穩妥推進城區改造。”1月28日，延安市副市長薛海濤告訴筆者，延安市計劃用四年時間，投資400億元以上，實施六大工程，基本完成城區改造工作，實現展示古城風貌、突顯圣地氛圍、完善城市功能、優化人居環境的總體目標，努力建設全國人民心目中的延安。

規劃是城市建設的總綱。在城市總體規劃的基礎上，延安市城改辦緊扣“中疏”主線，圍繞“片區改造、古城展示、景區提升、生態建設、功能完善”這五個方面，認真編制了城區改造與景區提升的建設規劃，使老城區成為城市文化、居民生活、旅游服務的核心區，東川成為新文化藝術和高端商業聚集區，杜甫川成為綠色生態休閑景觀區，西北川成為紅色文化風貌游覽區，七里鋪和南川成為門戶活力新城區。另外，他們還編制了居民下山山體綜合整治和河道景觀建設規劃，使山體、河道成為城市集步道、綠地、景觀、服務為一體的游憩帶。

3、“兩違”清理、土地出讓、銀行貸款、吸收社會資本

延安棚戶區改造已累計投入160億

資金投入是棚戶區改造工作能否順利推進的關鍵。

延安市市長梁宏賢指出，城區改造工作是一項重大的民生工程，事關人民群眾居住和生活條件的改善，事關延安的長遠發展。要加大融資力度，充分發揮各類融資平臺作用，全面開展招商引資工作，調動社會各方資源和力量，加快項目建設。

為了完成棚改目標，延安市在資金投入上可謂不遺余力。該市規定，每年的土地出讓凈收益都要全部用于棚改工作。

“去年，全市共出讓土地20宗，面積663畝，成交價款11.3億多元，土地凈收益4.5億多元。”1月29日，延安市土地收購儲備中心交易科的高國強說，這些出讓的土地多數是通過“兩違”清理活動收回來的。

高國強所說的“兩違”指的是違法建設和違法用地。“兩違”現象不僅造成了城市規劃的混亂，而且給國家土地收益帶來了巨大損失。據調查，2011年前，延安市區共有“兩違”項目204個，其中涉及違法建設項目89個、違法用地項目143個，占地4820畝;以保障房名義開發建設的項目75個，占地13750畝，其中已批未建的25個，占地9350畝;有35個單位自建房和26個農民三產房項目也存在兩違問題;拖欠土地出讓金和有關稅費高達5.1億元，應征未征的城市配套費7460萬元。

為了遏制違法違規建設蔓延態勢，切實保障延安中心城市建設順利進行，2012年，延安開展了全面清理整治延安城市規劃區范圍內的違法建設、違法用地和保障房建設中存在的違規行為的活動。短短半年時間，延安市就先后拆除違法修建5.2萬平方米，移交紀檢監察調查處理項目6個，移交公安調查處理1個，立案查處21個，9人被追究刑事責任;終止調整保障房計劃項目25個，收回用地9180畝;追繳拖欠土地出讓金和各項規費5億多元。

“通過‘兩違’整治活動，不僅規范了土地市場，維護了城市規劃的嚴肅性，而且教育了干部，鍛煉了隊伍，剎住了歪風，樹立了正氣，為城市規劃、建設和管理營造了一個良好的氛圍。”梁宏賢市長說。

在清理“兩違”活動成果的基礎上，2013年，延安市共出讓土地1400多畝，成交價款19億多元，其中凈收益8.7億多元。今年預計出讓2800多畝，預計出讓金可達38億多元。

除了土地收儲拍賣凈收益全部用于棚戶區改造工程之外，延安市還緊緊抓住國家棚戶區改造政策，通過國家開發銀行貸款44億元。同時廣泛吸收社會資本參與棚戶區改造。

據統計，截至目前，延安市在棚戶區改造中已累計投入160多億元，比2013年延安市地方財政收入還多。

4、程序合法、政策到位、陽光操作、惠及百姓

延安棚戶區改造房屋征收無人上訪

“棚戶區改造的一個重頭戲是房屋征收。延安的房屋征收工作難度特別大。一方面，老城區內機關單位、居民住宅、商業用房等混雜在一起。另一方面，受環境所限，延安就地安置的能力較差。與此同時，山體居民數量龐大，居住人口的結構情況也比較復雜，而且由于歷史原因，很多房屋產權都不明晰。”原延安市城改辦副主任李建強說，“但是，從2012年到現在，我們共實施改造3.3萬戶，動遷10萬多人，征收房屋面積119萬多平方米，卻從來沒有一戶百姓到省城上訪。這都得益于我們的陽光征收政策。”

據了解，延安市始終把以人為本作為棚戶區改造工作的出發點和落腳點，堅持基本政策、補助標準、房源情況、申購程序、工作流程與評估等全面公開，保障群眾的知情權，通過政策咨詢、入戶動員、發放宣傳冊等方式，答疑解惑，最終制定了公平合理的征收補償安置方案，真正做到政策到位、陽光作業、惠及百姓。

“為了規范房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收人的合法權益，市上專門出臺了《關于市區國有土地上房屋征收與補償管理指導意見》，我們所有的征收活動都嚴格依此執行。”延安市征收管理局副局長秦保軍說，“你比如，《意見》強調要‘以市場評估價格進行征收與補償’，我們就讓被征收對象自主選擇評估機構，然后根據評估結果，對該補的建筑面積、附屬設施、裝飾裝修全部予以補償。足額到位的補償，維護了群眾的合法利益。”

在充分尊重民愿的基礎上，延安市通過利用社會房源、貨幣安置和安置房建設等多種途徑靈活安置。特別是通過對選擇貨幣補償的被征收人按房屋補償費20%獎勵的措施，在鼓勵群眾選擇貨幣化安置上取得新突破，選擇貨幣補償居民所占比例達到60%以上，方便了群眾，加快了征收進度，盤活了房市。在安置房選址上，充分考慮群眾就業、就醫、上學、出行等需要。在房型設計上，按照小戶型、功能齊、配套全的要求，科學利用空間，有效滿足基本居住功能。同時，組織好水、電、路、氣、熱等市政設施和教育、醫療衛生等配套公共服務設施的建設，確保同步交付使用。

今年68歲的任宏是個老延安人。這一輩子他遇到過兩次房屋征收。“20多年前那次征收，很不規范，雖然也賠償了一筆錢，但非常少，根本不夠我再買套房子，最后還是借親戚的錢才又在七里鋪這里買下房子。”他說，“這次可不一樣，啥都有標準，該賠的都賠了，包括裝飾材料、院里的機井等，平均一平方米能補償5000多元呢，和這附近的商品房價格差不多。”

任宏家是5間磚窯，120平方米左右。由于不想更換生活環境，他選擇了產權置換，就地安置的補償方式。“我選了兩套80多平方米的樓房，我和兒子各一套，雖然超出面積要按市場價付款，但總體來說還是很劃算。另外，政府還給了一筆過渡費，這幾年生活完全無憂，現在就等著住新房子呢!”

“對于群眾在征收過程中遇到的實際困難，我們的征收干部也會想方設法地幫助解決，比如主動聯系過渡房源、協調交警部門出具搬家車輛的通行證等等。”秦保軍副局長說。

住在南門坡的楊連清老漢就深切地感受到了征收人員的關懷。今年已75歲的他靠撿垃圾為生，家境極為困難。房屋征收以后，即使拿了過渡費，他也沒有能力再去租房。了解到情況后，片區改造建設負責人胡啟濤第一時間通過有關部門幫他協調了一套保障房，并添置了馬桶、電燈等生活必需品，送去了米面油，徹底解決了他的后顧之憂。

5、老城疏解，新區安置，百姓安居，新城發展

延安棚戶區改造實現老城新區完美融合

事實上，不僅僅是在延安老城，延安新區的棚戶區改造工作也進行地如火如荼。

據了解，延安新區棚戶區改造工作主要涉及清涼山片區的楊家嶺、尹家溝、橋兒溝、楊家灣溝等地，共14個村子，6000多戶1.9萬余人。

在棚戶區改造過程中，工作人員上山入溝，進社區入家戶，帶上各種宣傳材料，與群眾面對面講解“中疏外擴”建新城的重要性與必要性，講解延安老城，特別是山體住戶屢受地質災害，造成家破人亡的事實。歷史的和現實的教訓，使大家看到線型城市對延安發展的束縛，絕大多數群眾都積極響應棚改工作。特別是在楊家嶺社區，甚至創造了延安城市拆遷史上的奇跡。該社區從去年3月21日開始動員，到5月1日，短短一個半月的時間，涉及1700多戶8000多人、17萬平方米的動遷工作就全面完成。

寶塔區橋兒溝村的馬愛蓮一家就是主動搬遷的。她說：“原來住的地方，交通、水都不太方便，沒有任何車能到我家院子里，只有人走的一條小路。”

延安新區大多數棚改戶需要在新區安置房中安置。在棚改工作中，工作組為了讓棚改戶和延安市民及時了解安置房及新區建設情況，新區管委會舉辦了新區規劃展覽，與市公交公司溝通、配合，開辟公交專線，便于群眾從老區乘車到新區參觀規劃展覽，檢查施工情況，讓群眾暖心、放心、安心。

到了新區，棚改戶很快就會發現，如今的延安新區，各項工程都正在穩步推進：杜家溝、楊家嶺、尹家溝、核桃樹塔新老城連接線建成通車;市政服務中心大樓主體已經封頂;新區第一高級中學、第一中學、北京實驗二小延安分校3所學校完全按國家標準進行建設，現已全部封頂，均計劃于2015年秋季招生開課;上萬套保障性住房和商品房建設已進入主體施工階段，2015年底將有部分交付入住;醫院、公園、廣場、延安大劇院等公共服務設施全面開工;綠化及城市景觀工程建設框架已初步形成。

看著初現雛形的延安新區，棚改戶們喜笑顏開，贊不絕口。一位“老延安”感嘆：“咱延安人唱了七十多年的‘萬丈高樓平地起，蟠龍臥虎高山頂’，如今就要成為現實。北區如同蟠龍銜珠，東區如同臥虎獻瑞，西區如同鳳凰展翅，延安將變得更美麗、更幸福!”

“我們新區的一個定位就是‘民生新區’。到今年年底，6800多套、118萬平方米的棚戶區改造安置房就能竣工，明年就能入住。到時候不僅可以解決2萬多名老百姓的安居問題，也為新區集聚了人氣，可以有力地推動新區的發展。”延安新區管委會宣傳部副部長馬健說。

延安老城與延安新區，一個回歸傳統，承載歷史，將成為人們汲取革命精神的源泉;一個時尚現代，發達超前，將實現圣地人民追求美好幸福生活的夢想。二者相輔相成，相得益彰，在棚戶區改造方面更是實現了完美融合!

6、展示文化特色，優化景區環境，突顯圣地氛圍

延安棚戶區改造恢復城區歷史風貌

文化是一座城市的靈魂。

延安作為一座歷史名城，歷朝歷代都在這里設過郡、州、府，留下了豐富的歷史文化遺產。特別是黨中央在這里生活戰斗的十三年，不僅誕生了偉大的毛澤東思想和光照千秋的延安精神，也為延安留下了大量革命舊址。充分挖掘這些文化遺產，并借此發展旅游產業，對延安意義重大。

省委常委、延安市委書記姚引良就曾經指出，延安市大力發展旅游業，不僅可以有力帶動第三產業和現代服務業快速發展，在短期內形成接續產業，從而有效破解經濟結構單一的局面，而且還可以充分宣傳延安、展示延安，依靠先進的、革命的紅色文化，進一步提升延安的知名度和影響力。

正因如此，延安的棚戶區改造工作和旅游景區建設始終緊密相連。

位于寶塔區花石砭的*西北局舊址，是西北局1942年9月至1947年3月的辦公所在地。然而，這么一個重要的紅色歷史記憶符號，在幾年前有很多延安的年輕人都沒聽說過。

“原來西北局舊址旁邊全是民房，從山下往上看，根本就看不到，全被擋住了。”延安旅游集團工程部的李帥說。

延安市在棚戶區改造工作開始以后，將西北局舊址周邊數十戶居民予以搬遷，對舊址本身進行了修繕，并新建了一座3層的西北局紀念館。該紀念館建筑面積達8000多平方米，展覽由序廳和三個展覽廳組成，共展出實物400余件，照片460張，雕塑16組。整個陳列通過聲光電等現代化展示手段，真實全面地展現了西北革命根據地創建、發展、壯大的戰斗歷程。

和西北局舊址一樣重獲新生的還有杜甫祠。安史之亂爆發以后，原本寄居白水縣的詩圣杜甫攜家人北上延安避亂，并在延安寫下了《三山觀水漲》、《北征》等著名詩篇。延安人民為了紀念這位偉大的詩人，在七里鋪建起了杜甫祠。

“原來的杜甫祠占地只有300多平方米，建筑面積60多平方米，完全淹沒在周邊雜亂的民居里。而且，由于年久失修，根本不敢對游客開放。”延安城改辦南區指揮部征收安置科的張杰說。

在棚戶區改造過程中，延安市投資4400多萬元對杜甫祠周邊居民進行了搬遷，同時又投資3000多萬元對杜甫祠進行了大規模整修。如今的杜甫祠占地面積達1.5萬平方米，建筑面積2400多平方米，是原來的40倍。

“通過對西北局舊址、杜甫祠這類獨具延安特色景點的改造，既展示了文化特色，突顯了圣地氛圍，又提升了延安的城市品位，優化了景區的旅游環境，延安城區的歷史風貌正在逐步回歸。”原延安市城改辦副主任李建強說。

后 記

1月27日，正值陜西省十二屆人大三次會議在西安召開期間。省委書記趙正永在延安代表團參加審議時提出，延安市要做好統籌城鄉、經濟結構調整以及生態保護這三份答卷。他在點評延安“城區改造和新區建設”時說：“延安做得不錯，但群眾的認識也是有過程的，首先要把藍圖變成現實，群眾才能認可。同時，還要注意在這個過程中新出現的問題。由政府主導，鼓勵民營企業參與，提高延安群眾生活水平，改善生活現狀。”

省委書記的點評既是對延安棚戶區改造工作的一種肯定，也是一種要求，更是一種厚望。我們有理由相信，隨著棚戶區改造工作的深入推進，一個景色秀麗，經濟繁榮，功能完善，環境優化和人民安居樂業的新延安必將展現在世人面前。