行政事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革之后一次重大社會保險制度改革，是打破行政機關和事業(yè)單位壁壘、解決企業(yè)與行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險“雙軌制”的重大突破，是建立與相適應的公平和可持續(xù)養(yǎng)老保險制度的重大改革。
改革行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的重要意義
早在1997年建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度時，就有人提出應該將行政事業(yè)單位納入統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度之中，但是種種原因未能如愿。2008年人社部提出了事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點辦法，并在廣東等五省、市開展試點，結(jié)果除了個別省試點進行外，其他省難以推行，無果而終。國務院提出行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革決定，既是對試點的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的終結(jié)，也是從根本上解決行政事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度“雙軌制”的突破。
行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是促進公平競爭環(huán)境的客觀要求。就業(yè)用人機制是市場機制的重要組成部分，養(yǎng)老保險體制雖然只是就業(yè)用人機制的一方面，但如果不同部門、不同地區(qū)和城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老保險繳費和待遇差別太大，肯定影響部門、地區(qū)之間就業(yè)用人的競爭。行政事業(yè)單位由財政供應退休金，而且退休金支付最低不低于退休前工資的85%，而企業(yè)職工領取養(yǎng)老金是由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶兩部分組成，總體水平不超過當?shù)芈毠て骄べY的50%，加上缺乏企業(yè)年金補充，使兩者差距過大。正是兩者差距使得許多大學生畢業(yè)都想去行政事業(yè)單位就業(yè)，不愿去企業(yè)就業(yè)，就會形成就業(yè)和人才流動的體制壁壘，不利于人才合理流動和市場公平競爭環(huán)境形成。行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的建立，無論從內(nèi)容還是從形式上，都與企業(yè)養(yǎng)老保險制度保持基本一致，從根本上解決了兩者養(yǎng)老金的差別過大問題，客觀上形成了促進企業(yè)與行政事業(yè)單位在養(yǎng)老保險制度和就業(yè)的公平機制，打破了兩者在養(yǎng)老保險制度和就業(yè)方面長期存在的壁壘，有力推動了公平市場競爭環(huán)境的完善。
解決多年以來城鎮(zhèn)企業(yè)和行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度“雙軌制”問題。1997年我國正式在城鎮(zhèn)企業(yè)建立基本養(yǎng)老保險制度，城鎮(zhèn)企業(yè)職工按照基本養(yǎng)老保險制度發(fā)放養(yǎng)老金，行政事業(yè)單位干部職工一直沿用財政供應退休金辦法，兩種養(yǎng)老制度本身隱含的可靠性不一樣，意味著制度的不公平。現(xiàn)實中企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇也大大低于行政事業(yè)單位職工的退休金待遇，形成了企業(yè)與行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度“雙軌制”，加劇了制度的不公平性，引起企業(yè)退休職工的不滿，不利于社會穩(wěn)定。按照企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度建立的行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，消除了“雙軌制”存在的制度基礎，實現(xiàn)了企業(yè)職工與行政事業(yè)單位職工在養(yǎng)老保險制度上的公平，為建成“老有所養(yǎng)”和諧社會奠定堅實基礎。
解決了行政機關與事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的不公平問題。行政機關公務員工資和津貼經(jīng)過幾次調(diào)整，高于事業(yè)單位職工工資，事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度試點說明行政機關養(yǎng)老保險制度仍然繼續(xù)采用財政供給制，行政機關與事業(yè)單位職工工資和養(yǎng)老保險制度的不公平引發(fā)了事業(yè)單位職工的不滿。建立行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，不僅將行政機關公務員與事業(yè)單位職工置于同一養(yǎng)老制度下，繳費與待遇按照同一制度執(zhí)行，破解了多年來養(yǎng)老保險制度的“碎片化”難題，實現(xiàn)了行政事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險的統(tǒng)一運作和公平目標，而且為下一步與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一奠定了堅實基礎。
行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的實施要點與亮點
改革目標明確，建立公平和可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度。盡管實現(xiàn)這一目標還有很長的路要走，但正在努力向這一目標邁進。從制度模式看，力圖建成資金來源多渠道、保障形式多層次、管理服務社會化的養(yǎng)老保險體系。資金來源除企業(yè)和個人繳費以外，還有國家財政補貼、國有資產(chǎn)處置收入、社會捐贈等，從資金籌集上確保養(yǎng)老保險收支長期可持續(xù)運轉(zhuǎn)。從制度建立的原則看，強調(diào)公平與效率的統(tǒng)一，既體現(xiàn)抑富濟貧的公平性，或者同等繳費者享受同等待遇的橫向公平，也體現(xiàn)工作人員之間貢獻大小差別，建立待遇與繳費掛鉤機制，多繳多得、長繳多得的激勵機制。強調(diào)權(quán)利與義務的對應，只有履行繳費義務的個人才能享受相應養(yǎng)老金待遇。保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，養(yǎng)老保險繳費和待遇不能太高，要保障基本生活需要，要與各方的承受能力、國家經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。改革前后待遇水平相銜接，解決改革中暴露的矛盾，保持養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性與連續(xù)性，促進養(yǎng)老保險制度的不斷完善。
行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度在內(nèi)容和形式上保持與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度一致性，有利于消除行政事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度的“雙軌制”，有利于實現(xiàn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一。首先在制度上，實行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”，單位按照職工工資總額的20%繳納，建立社會統(tǒng)籌基金，個人按工資總額的8%繳費，建立個人賬戶基金。其次在計發(fā)辦法上，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金。基本養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。個人繳費年限滿15年達到退休年齡的以當?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%;個人賬戶養(yǎng)老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)。凡是繳費年限達到或達不到15年的“中人”，工作年限視同繳費年限，除發(fā)放基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金外，還根據(jù)工作年限核定過度性養(yǎng)老金。這些制度規(guī)定與現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度規(guī)定完全一致，但是為了保護企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險利益，暫不與行政事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險基金合在一起。同時，行政事業(yè)單位職工的職業(yè)年金與企業(yè)職工的企業(yè)年金制度基本保持一致。不僅解決了行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的公平問題，也解決了多年來兩者的“雙軌制”問題。
建立職業(yè)年金制度和籌資機制是這次改革的亮點和重點，把改革的動力和可持續(xù)性放到非常重要的位置加以考慮。按照制度規(guī)定，行政事業(yè)單位需繳費8%、職工個人繳費4%，建立職業(yè)年金制度，主要的出發(fā)點：一是養(yǎng)老保障制度是由基本保險、補充保險、商業(yè)人壽保險“三支柱”組成，缺一不可。建立職業(yè)年金制度既是為行政事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老提供第二支柱，防止把養(yǎng)老壓力過度集中在基本保險，提高養(yǎng)老保險制度的抗風險能力，也是讓所有行政事業(yè)單位人員養(yǎng)老金更有保障。二是職業(yè)年金制度是行政事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金待遇不低于原退休金水平的重要保證，減少改革阻力。為了保證行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的順利運行和長期支付，一方面要加強基本養(yǎng)老保險金和職業(yè)年金的征繳，做到應繳盡繳，另一方面各級財政要調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險的投入力度，確�；攫B(yǎng)老金的足額發(fā)放和職業(yè)年金的經(jīng)費到位。財政切實履行兜底責任，確保行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度長期可持續(xù)運行。
健全行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的待遇調(diào)整、管理、接續(xù)轉(zhuǎn)移機制，確保制度的健康平穩(wěn)運行。根據(jù)職工工資增長和物價變動等情況，統(tǒng)籌安排機關事業(yè)單位和企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金調(diào)整，逐步建立兼顧各類人員的養(yǎng)老保險待遇正常調(diào)整機制，以確保繳費15年以上并達到退休年齡的工作人員領取的養(yǎng)老金能隨收入和物價的變動而不斷提高，保障基本生活不受物價變動的影響。建立健全基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌，明確各級人民政府征收、管理和支付的責任。機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金單獨建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金分別管理使用�；饘嵭袊栏竦念A算管理，納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，�？顚Ｓ�，確保基金足額征繳和安全運行。同時對同一統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)或不同統(tǒng)籌地區(qū)間的養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移辦法做了具體的規(guī)定，盡可能讓養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移的個人少受損失。此外，制度還對養(yǎng)老保險基金的社會化管理和經(jīng)辦管理也做了較明確的規(guī)定，保證養(yǎng)老保險基金在發(fā)放和經(jīng)辦過程中有章可循。
推進改革需要解決的幾個問題
在貫徹落實《國務院關于行政事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》過程中，不僅人社部門要全力以赴，制定實施細則，財政部門也要切實履行財政職責，做好財務會計制度管理、基金征繳發(fā)放的監(jiān)管、資金籌集、投資運營監(jiān)督等工作，確保行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的健康穩(wěn)定運行。
(一)行政事業(yè)單位工資配套改革是養(yǎng)老保險制度改革的重要條件。公務員工資雖然有過改革，但總體水平不高，事業(yè)單位職工工資多年未動，與經(jīng)濟發(fā)展、物價變動嚴重脫節(jié)。行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革就是將原來由財政供應退休金的方式改為單位與工作人員共同繳費的養(yǎng)老保險制度，適當提高行政事業(yè)單位工作人員的工資，使他們在履行養(yǎng)老保險繳費義務以后，工資水平不受影響或有所提高，才能順利推動行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。所以，人社部在推出行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革新政策及新方案【全文】的同時，推出了行政事業(yè)單位工資改革的配套方案，確保行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的順利實施。
(二)行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革對不同類型人群影響不同。行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革由于實行“老人老辦法、新人新制度、中人過度辦法”，因此，對已經(jīng)退休的工作人員還是按原來退休金辦法支付退休金;對中人按照實際繳費年限計算養(yǎng)老金，再加上實際工作年限計算過渡性養(yǎng)老金，實際工作年限越長，過渡性養(yǎng)老金越多;新人完全按照新制度計算養(yǎng)老金。三者相比較，老人基本上沒有損失，中人的養(yǎng)老金取決于過渡性養(yǎng)老金的計算方法和實際工作年限是否都計算為繳費年限，新人多少會受到一定損失，原因是按新制度計算的養(yǎng)老金替代率(基本養(yǎng)老保險替代率+職業(yè)年金替代率)不會高于現(xiàn)在85%的退休金替代率。當然，隨著人們工資收入的提高，養(yǎng)老金的發(fā)放水平也會不斷提高，彌補部分養(yǎng)老金替代率低于退休金替代率帶來的損失，縮小與老人退休金發(fā)放的差距。
(三)財政部門如何籌資保證行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的順利進行。這次行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革給國家財政支出帶來較大壓力，據(jù)估算由各級財政預算安排的單位繳納基本保險和職業(yè)年金的支出大約需5000億元，如何籌集：一是從財政收入增量中劃出一定比例專項用于支持行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。比如從每年一萬億元收入增量中拿出1500億元支持養(yǎng)老保險制度改革。二是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，擠一部分建設性或投資性支出，應由預算安排的投資性支出改為發(fā)行國債籌集，將部分壓縮的“三公”經(jīng)費專項用于支持行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，通過這一途徑籌集1500億元。三是通過國有股份股市變現(xiàn)、大型國有企業(yè)利潤上繳、國有資產(chǎn)處置等途徑籌集2000億元，專項用于支持行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。四是財政在擠增量、調(diào)支出存在困難時，還可以發(fā)行一定額度的國債。總之，千方百計籌集資金保證行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的進行。
(四)財政部門要積極制定行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度有關的財務會計制度和基金保值增值辦法，加強對養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管。財務會計制度是核算和統(tǒng)計養(yǎng)老保險收支的基礎，做好行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險收支、省級統(tǒng)籌管理、投資管理的會計科目設置與會計報表的設計，確保養(yǎng)老保險收支核算的準確、真實，為各級社保、財政部門科學管理養(yǎng)老保險基金提供真實可靠的依據(jù)。財政部門要做好對行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金的財政專戶管理，監(jiān)督基本養(yǎng)老保險基金的收繳與發(fā)放，確�；鸢踩�
(五)當前“五險一金”繳費率超過職工工資50%，如何適當降低繳費率成為各方關注的焦點。多數(shù)人認為，可以選擇險種降低繳費率，比如失業(yè)保險繳費率可以降低1%,基本養(yǎng)老保險繳費率則選擇企業(yè)或單位繳費率降低3—5個百分點，住房保障金繳費率能否降低5—8個百分點，這種做法可以接受。但是，從根本上解決社會保險費率過高的問題，筆者認為利用行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度接軌的有利時機，借鑒國外的做法，開征社會保險稅，把稅率降下來，加強對社會保險基金的征繳，提高社會保險稅繳納的強制性和規(guī)范性，應該是一個不錯的選擇。
