農村養老保險制度變遷

從時間上看，我國農村養老保險制度的變遷經歷了三個階段，一是1987-1999年實行的以農民單方繳費為主的縣級農村社會養老保險(以下簡稱“老農保”)階段;二是開始試點的新型農村社會養老保險(以下簡稱“新農保”)階段，三是2月開始推進的將新農保與城鎮居民社會養老保險合并，構建城鄉居民社會養老保險制度的工作。

2.1老農保制度的建立與失敗

改革開放以及家庭聯產責任承包制實施之后，隨著農村集體經濟的沒落，集體分配和五保戶供養制度逐漸失去經濟來源;而勞動力流動、農村家庭規模小型化等問題的出現，也導致家庭養老這一農村主要養老模式的地位開始松動。很長一段時間內，養老保險制度是農村工作中的一個空白。在這種情形下，地方政府開始了對農村養老保障制度的自主探索。20世紀80年代初，上海嘉定縣就開始了社區養老實驗。民政部也于1987年在經濟較發達的地區開展了農村社會養老保險的試點工作。

直到1992年，民政部才在前期試點經驗的基礎上，出臺了我國歷史上第一個農村社會養老保險方案——《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》(老農保制度)。該方案對農村養老保險的規定為：資金籌集堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。個人交納要占一定比例;集體補助主要從鄉鎮企業利潤和集體積累中支付;國家予以政策扶持，主要是通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支體現。繳費標準設多檔次，月交費標準設2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十個檔次，供不同的地區以及鄉鎮、村、企業和投保人選擇。

然而這一制度在推廣時并不順利。例如內蒙古的“老農保”工作從1992年開始試點，1996年全面推開，至1998年末總共不到100萬人參保，只占農牧民總數的7%。吉林省在1999年即開始出現了新增參保人數下降，退保人數逐漸增多，農村養老保險呈現全面萎縮狀態。由于老農保參保率越來越低，國務院于1999年7月指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對己有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，農村社會養老保險制度被叫停。

為什么試點期的的成功不能有效推廣到全國呢?學者分析認為有以下幾個原因：(1)中國農民具有明顯的務實性和經驗特征，受傳統文化和守舊思想的影響，他們很難認識到為老年期進行儲蓄的必要性。(2)老農保低下的保障水平對農民缺乏激勵性。隨著經濟發展通貨膨脹是種常態，2-20元的等差繳費檔次長期來看，無法使得農民對未來有良好的養老保障水平的預期。(3)農民負擔過重。我國農村居民的收入1985年只有人均397.6元，1990也僅有686.3元，而老農保正式實施的時間段里，農民人均三項負擔性(學雜費支出、醫療費支出和各種稅費支出)支出額占上年人均純收入的比例均高達11%。在這種情形下，農民顯然無暇顧及對未來的養老進行投資。

2.2新農保的建立與順利實施

1999年國務院叫停老農保后，我國農村正式的養老保險制度安排又重新進入了空白期。然而，我國農村老齡化程度在不可阻擋的上漲，計劃生育政策的實施又使得農村傳統的養兒防老的家庭養老模式受到嚴重影響，同時，隨著市場經濟改革的深化，城鄉差距越來越大，這些因素都逼迫中央政府重視農村的養老問題。此外，2008年前后爆發的金融危機也是新農保制度出臺的重要外部因素。在金融危機的沖擊下，國外市場走軟，而我國國內消費水平早在金融危機前久陷入了低迷狀態，其中城鄉收入差異巨大、農村居民收入太低、消費能力不足是制約我國國內市場消費能力不足的根本性原因。因此，提高農村居民的收入和社會福利，既可以縮小城鄉差距，促進社會和諧，又能產生大量內需，刺激經濟，堪稱一舉多得。

因此，9月1日，國務院發布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，決定在全國選擇10%的縣(市、區、旗)開展新型農村社會養老保險(以下簡稱“新農保”)試點，以后每年增選10%的縣市試行，至2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋，并明確了各級財政對新農保的補助政策。新農保與老農保相比，最大的變化是明確了政府對農民養老的財政責任。新農保方案提出：新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成，其中個人繳費分為100，200，300，400，500元五個檔次，地方政府對農民參保補助不少于每人30元，中央政府對60歲及以上農民提供每月55元的免費基礎養老金。

新農保政策頒布后，受到了農民的熱烈歡迎，山東省截至10月底，全省國家首批新農保試點參保人數達到563.1萬人，累計基金結余34.7億元，平均參保率為89.3%;江蘇南通市新農保試點參保率為95.78%;南寧武鳴縣一年來新農保參保率達85.11%。新農保之所以能夠順利推廣，強大的政府財政投入對整個制度各方主體積極性的盤活起到了關鍵性作用。政府財政投入破除了農民的短視心理，流動偏好及對政府的不信任等因素。新農保制度中規定的年齡超過60歲的農民可以不用交費，只要其符合交費條件的子女參保，則其超過60歲的父母即可免費領取每年660元的養老金這一規定，對于農民來講是一筆極劃算的帳。

與老農保相比，新農保的特征具體表現為：(1)新農保更具普遍性和社會性。新農保試點地區覆蓋全國各大中小城鎮的農村地區，參保對象為所有的農村年老居民，而老農保的參保對象只是限定為“非城鎮戶口，不由國家供應商品糧的農村人口”，參保對象的范圍擴大使得新型農村養老保更具普遍性，有利于農村年老居民在基本公共服務上實現均等化。(2)新農保更具互濟性和福利性。新農保雖然仍堅持個人繳費、集體補助和政府補貼的形式，但不再限定各部分的繳納比例，而是積極鼓勵社會經濟組織社會公益組織幫助參保人繳納資費，中央政府和地方政府也采取相應手段增加對政府補貼基金，大大減輕了農民個人繳費的負擔。(3)新農保凸顯了政府的主體性。政府作為社會養老保險的經驗主體，在“新農保”的推行過程中承擔著研究方案、制定政策、組織管理、財政投入、監督與服務的職責，對“新農保”的良性運行發揮了不可替代的作用。強大的財政實力和財政投入表明了政府作為農村養老保險制度供給主體的供給能力和供給意愿，這是新農保能夠順利推行的最重要因素之一。

然而，新農保政策也有它本身的缺點和問題。首先，相對于日益上漲的物價，每月55元的基礎養老金的效果實在有限，從此種角度來說，新農保更像是社會福利補貼而非社會保障制度。在未來很長一段時間內，家庭養老模式仍然會是農村養老的最主要模式。因此，中央政府必須逐步提高基礎養老金數額，才能更好發揮新農保的社會保障作用。第二，雖然政府規定新農保在籌資上實行“個人繳費、集體補助、政府補貼”的方式，但是我國絕大部分地區的農村集體經濟成份已歸于零，指望靠集體來進行補助可能性不大。而規定的每年30元的地方政府補貼，對于我國中西部數百個吃財政飯的貧困縣來講，也有一定的負擔。此外，新農保在運行過程中，如何建立合理的統籌機制，如何實現基金的合理運作、保值增值，如何避免出現“空賬運行”現象，這些都需要細致研究、謹慎規劃。

2.3城鄉居民基本養老保險制度的建立

2月7日召開的國務院常務會議決定，合并新型農村社會養老保險(新農保)和城鎮居民社會養老保險(城居保)，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。“城居保”建立于，針對城市18歲到60歲處于工作年齡但沒有工作的居民，這個群體人數不多，全國僅幾千萬人，參保人數相對來說并不多。而這兩種養老保險制度設計上非常相像，比如，都設立了個人賬戶、個人向賬戶里繳費、繳費公式也類似，兩種制度養老金發放公式也類似。因此，將兩者進行合并，有助于降低成本、提高效率。更重要的是，建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，意味著我國開始進入到打破公共服務城鄉二元制度、推進制度并軌的新階段。