不久前，英國財政大臣喬治·奧斯本公布了新一輪的英國養老金改革計劃。英國《金融時報》稱之為“近一個世紀以來最大的養老金改革”。其中，英國養老金改革最引人關注的內容是：政府發行100億英鎊的養老金債券，支付高于市場水平的利率;明年1月起年齡超過65歲的人可以開始購買，每人最多可以投資1萬英鎊。

之所以引人關注，是因為這項改革一反英國政府自20世紀80年代以來一貫堅持的市場化取向，采取了加大政府投入而不是減輕政府負擔的措施。市場化取向的養老金改革始于撒切爾夫人執政時期。當時，英國遭遇經濟危機，失業率居高不下，政府財政負擔日益沉重，人口老齡化問題日趨嚴重。這一系列問題使撒切爾政府不得不對二戰后建立起來的養老保障制度進行大刀闊斧的改革。

在市場化改革以前，英國退休老人的養老金收入主要由繳費率和養老金待遇統一的國家基本養老金，以及與收入相關聯的國家第二養老金構成。撒切爾政府推行的養老金改革使這一構成發生了變化。通過大力發展私人部門職業養老金計劃，允許雇主設立由雇員承擔養老基金投資風險的“繳費確定型”職業養老金計劃，以及引入個人養老金計劃。英國的養老金體制由此轉變為三支柱結構：第一支柱為國家養老金計劃，包括普惠的國家基本養老金和與收入相關聯的國家第二養老金;第二支柱和第三支柱分別為職業養老金計劃和個人養老金計劃。前者由雇主提供，后者由個人向保險公司或其他金融中介機構購買。

在這一輪的英國養老金改革中，為鼓勵職業養老金計劃和個人養老金計劃的發展，英國政府設立了“協議退出”機制。其具體規定是：如果雇員在職業養老金計劃中獲得的養老金，等于他們能夠在國家第二養老金計劃中可能獲得的最低保證養老金時，雇員可以“協議退出”國家第二養老金計劃;雇員本人及其雇主將會享受國民保險稅繳納的折扣和優惠。在稅收優惠政策的誘導下，參與職業養老金計劃并“協議退出”國家第二養老金計劃成為大多數雇員的選擇。第二支柱迅速成長為英國養老金體系的中堅力量，英國政府在相當程度上實現了減輕財政負擔的目標。

撒切爾之后的歷屆英國政府，無論是保守黨政府還是工黨政府，都按市場化路線繼續推行養老金改革，希望政府以外的養老保障渠道能發揮更大的作用，以求進一步減輕政府負擔。這么做的原因很簡單，隨著人口老齡化的加速，如果不想辦法減少養老金支出，英國政府必將在財政支付上不堪重負。

為進一步減少養老金支出，卡梅倫政府還動起了公共部門雇員的“奶酪”，大力實施公共部門養老金改革。英國公共部門養老金計劃屬于第二支柱，涵蓋地方政府雇員、國民醫療體系雇員、教師、警察、軍人、消防員等群體。與私人部門的職業養老金計劃相比，公共部門養老金計劃在覆蓋率、退休年齡和退休后的待遇水平等方面均有較大優勢，并且其財務風險有財政補貼擔保，安全系數更高。公共部門雇員在養老金方面的特殊待遇，離不開身為雇主的英國政府提供的財政補貼。這部分養老金支出已上升到占英國GDP比重近2%的水平，給英國政府帶來了很大的財政壓力。于是，卡梅倫政府于公布了力度空前的公共部門養老金改革計劃，并于通過立法正式啟動了這項改革。改革的基本目標不外乎使公共部門的養老金計劃向私人部門看齊，其市場化取向十分明顯。計劃公布后不久，超過200萬英國公共部門雇員舉行了自1926年以來規模最大的罷工，抗議卡梅倫政府的激進改革。但卡梅倫政府不為所動，堅持將這項改革進行到底。

此次，卡梅倫政府計劃推出養老金債券，不合給財政支出做減法的常態。在已嚴重觸犯公共部門雇員利益的情況下，這一略顯反常的做法，實際上有爭取退休選民支持的考慮。新一輪大選在即，卡梅倫政府改革的決心再大，也得算一算英國養老金改革的“政治賬”，為選票未雨綢繆。

(作者：劉宏松，英國倫敦政治經濟學院訪問學者、上海外國語大學國際關系與外交事務研究院副教授)