山東國資劃轉(zhuǎn)社保邏輯

作為全國第一家省級社保資金投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)，山東省社保基金理事會仍在緊張籌備之中。

雖然理事會的正副理事長皆已到位，但目前的籌備人員主要是從不同部門臨時借調(diào)過來。而且，理事會的“三定”方案還未出臺，甚至連內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置都未確定。

按照計(jì)劃，這個年輕的機(jī)構(gòu)將承接471家山東省屬國有企業(yè)30%的國有資本，并在底前完成這一工程。

2013年出臺的十八屆三中全會《決定》就已經(jīng)提出，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會保障基金;完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。

山東省此次邁出更大的步伐，直接劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社保基金，遠(yuǎn)比只將收益劃轉(zhuǎn)更進(jìn)一步。此可謂一舉兩得，首先可緩解社保基金未來的支付壓力，更意在撬動國有企業(yè)的深層改革。

國資劃轉(zhuǎn)先行

其實(shí)，早在初的山東省政府工作報告便已提出，將劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會保障基金。

7月，山東省的國企改革新政策及新方案【全文】出臺，兩次將國企改革和社會保障聯(lián)系起來。

方案中提到，“逐步提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，提高到10%，2020年提高到30%，重點(diǎn)用于社會保障等民生支出”;“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)省社會保障基金”。為了承接這部分資本，山東省將會“設(shè)立山東省社保基金理事會”。

三個月后，山東省即成立社保基金理事會籌備工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省委常委、常務(wù)副省長孫偉任組長，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)工作。

2月，山東省社保基金理事會的正副理事長到位：郭述禹任理事長，解正湖任副理事長。前者曾任山東省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會主任，后者的上一個職務(wù)為山東省財(cái)政廳法規(guī)稅政處處長。

在3月，山東公布了更明確的方案，劃轉(zhuǎn)省屬國有企業(yè)30%國有資本，由山東省社保基金理事會持有管理。

一直以來，學(xué)界呼吁提高國有企業(yè)收益上繳比例，用以補(bǔ)充社保基金支出，讓全民所有的國企更好地返利于民。在一些專家看來，山東的做法遠(yuǎn)比收益劃轉(zhuǎn)更進(jìn)一步。

實(shí)際上，國有企業(yè)收益上繳一度停滯，直到2007年才恢復(fù)。最初，石油石化、電信、煤炭、電力、煙草五個行業(yè)的上繳標(biāo)準(zhǔn)為稅后利潤的10%，此后，這一比例逐漸提高。

隨后各地先后出臺政策，將國有企業(yè)上繳的收益納入公共財(cái)政。以山東省為例，按照2013年的政策，國有獨(dú)資的煤炭、黃金等資源類企業(yè)上繳年度凈利潤的15%，一般競爭性企業(yè)上繳10%;國有控股、參股企業(yè)略有不同，需將應(yīng)付國有投資者的股利、股息全額上繳。

在各級財(cái)政部門的統(tǒng)計(jì)中，這筆收入都有記錄，但因匯入公共財(cái)政，最終使用情況并不透明。

就此而言，山東的方案將國有資本收益上繳機(jī)制實(shí)體化，并將山東社保基金理事會固化為國有企業(yè)中一個實(shí)實(shí)在在的股東。

按照山東省的國企改革規(guī)劃，一旦劃轉(zhuǎn)完成，社保基金理事會將會按股權(quán)比例派駐董事和監(jiān)事，進(jìn)入企業(yè)。

社保未雨綢繆

在山東省國資委主任張新文看來，此次資本劃轉(zhuǎn)為山東國企改革的一大亮點(diǎn)：“受益的將是山東省所有的父老鄉(xiāng)親”。

中國的養(yǎng)老保險制度為社會統(tǒng)籌與個人賬戶結(jié)合，用于給付基本養(yǎng)老金的統(tǒng)籌部分長期存在缺口，個人賬戶資金經(jīng)常會被挪用發(fā)放當(dāng)期養(yǎng)老金，導(dǎo)致很多地區(qū)養(yǎng)老金個人賬戶成為“空賬”。

雖然中央要求自2000年起開始做實(shí)個人賬戶，但結(jié)果不盡如人意。以首批試點(diǎn)省份遼寧為例，截至2010年，該省個人賬戶做實(shí)資金達(dá)700億元，但作為老工業(yè)基地，遼寧每年養(yǎng)老金發(fā)放的缺口在100億元左右，中央每年給予財(cái)政補(bǔ)貼僅為24億元，為解決支付難題，遼寧重新挪用尚未做實(shí)的個人賬戶資金，用以當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放，這宣告做實(shí)“空賬”的努力失敗。

中央政府層面也在探索，于2000年建立“全國社會保障基金理事會”，從中央財(cái)政撥款建立“全國社會保障基金”，通過這一基金的入市運(yùn)營，為整個社會保險制度的可持續(xù)運(yùn)行建立戰(zhàn)略性基金池。此后，廣東等支付壓力較小的地區(qū)，還將部分結(jié)余社保基金交由全國社會保障基金運(yùn)營。

然而，遠(yuǎn)水難解近渴。

“兩會”期間，黑龍江的養(yǎng)老金危機(jī)受到廣泛關(guān)注。截至2012年，黑龍江的在職職工與退休職工的贍養(yǎng)比為1.52，意味著每1.52個在職員工贍養(yǎng)1個老人，全國墊底;而且，當(dāng)年社保基金收支結(jié)余僅為3億元，同樣在全國墊底。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黑龍江的歷年基金結(jié)余僅為469.9億元。

同為資源大省，山東的形勢明顯好于黑龍江。據(jù)上海金融與法律研究院研究員聶日明提供的數(shù)據(jù)，2012年，山東的在職職工與退休職工的贍養(yǎng)比為3.96，在全國排名第五;山東當(dāng)年的養(yǎng)老保險基金收入1316.6億元，當(dāng)期結(jié)余為257.6億元，在全國排名第六;山東省養(yǎng)老保險基金累計(jì)結(jié)余為1639.5億元，位列全國第四位。

考慮到山東的GDP一直在全國前五，山東的社保基金態(tài)勢與其經(jīng)濟(jì)地位相稱，與廣東、浙江、上海、北京、江蘇等發(fā)達(dá)省份處于第一陣營。

盡管如此，山東建立社保基金理事會，接收國資運(yùn)營的收益和利潤，仍可謂是未雨綢繆，早做準(zhǔn)備。

盡管機(jī)構(gòu)籌建還未完成，國有資本劃轉(zhuǎn)的方案已經(jīng)基本敲定。已確定的劃轉(zhuǎn)范圍為全部省屬國有企業(yè)，主要包括兩部分：第一部分是省國資委履行出資人職責(zé)的企業(yè)，即“省管企業(yè)”;第二部分則是省直有關(guān)部門和單位管理的企業(yè)，就是所謂“部門管理企業(yè)”。

截至，山東的省管企業(yè)共計(jì)18家，其中17家為公司制，剩下的1家為全民所有制;部門管理企業(yè)共計(jì)453家，其中超過70%為全民所有制。

據(jù)媒體統(tǒng)計(jì)，僅18家省管企業(yè)的注冊資本總額為604.5億元，按照30%計(jì)算，未來將有181.35億元的資本由山東省社保基金理事會持有管理。18家省管企業(yè)注冊資本對應(yīng)的所有者權(quán)益為3376.71億元，其中的30%則為1013億元。

山東省社保基金理事會接管如此大一筆國有資本，未來如何運(yùn)轉(zhuǎn)，尚有待探索。目前，省級建立社會保障基金理事會尚無先例，可借鑒參考的也只有全國社保基金理事會。

撬動國企治理

山東對國有資本劃轉(zhuǎn)還賦予更多的任務(wù)，“將省屬國有企業(yè)30%的國有資本轉(zhuǎn)由山東省社保基金理事會持有管理，行使出資人職能，促進(jìn)省屬一級企業(yè)股權(quán)多元化和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)”。

按照山東省的思路，將國有資本劃轉(zhuǎn)給社保基金，減少政府干預(yù)國有資本運(yùn)作，可以改善國有企業(yè)治理。未來，一旦省社保基金理事會登記成為適格法人后，“省政府將劃轉(zhuǎn)范圍內(nèi)的國有資本一次性轉(zhuǎn)由省社保基金理事會持有”，“省屬企業(yè)改建成為多元化的公司制企業(yè)”。

國有企業(yè)公司化改革始于上世紀(jì)90年代，按照改革初衷，國有企業(yè)應(yīng)該從部門管理體制脫離，完成公司化改造，并交由專門的國有資產(chǎn)管理部門管理。完成公司制改革以后，國有企業(yè)可以進(jìn)入資本市場，從而推動國有資本的流動。

不過，盡管公司化改革持續(xù)多年，但是效果并不理想。以山東為例，大量國有企業(yè)依然在部門管理體制下，453家部門管理企業(yè)中，僅有不到30%為公司制企業(yè)。

按照山東省的規(guī)劃，國有資本劃轉(zhuǎn)的具體操作將分兩步走：第一步將劃轉(zhuǎn)“已按照《公司法》設(shè)立的省屬企業(yè)”。第二步，將會推進(jìn)“全民所有制企業(yè)”的公司化改制，并及時將30%的國有資本劃轉(zhuǎn)給社保基金理事會。按照山東的時間表，改制將在底前完成。

山東省國資委官員強(qiáng)調(diào)：“國資委和社保基金理事會分別作為出資人，對國有資本進(jìn)行管理，形成股權(quán)多元化局面，也將推動省管企業(yè)建立完善現(xiàn)代企業(yè)制度和公司治理結(jié)構(gòu)。”

對于山東省的嘗試，有專家從三個層面進(jìn)行解讀。

首先，可以將仍然在主管部門控制下的國有企業(yè)逐步納入統(tǒng)一管理制度，可以避免部門體制下腐敗問題。而且，盡管實(shí)際上劃走國資系統(tǒng)控制的30%股權(quán)，但是國資系統(tǒng)管理范圍擴(kuò)大，實(shí)際上可以減少改革阻力。

此外，部門管理的體系無法清晰界定國企管理者的權(quán)責(zé)，但在公司制改革之后，企業(yè)運(yùn)營必須符合《公司法》的基本行為規(guī)范要求，將來可進(jìn)行更完善的監(jiān)管。

公司化改革也為混合所有制創(chuàng)造條件。未來，社會資本進(jìn)入國企、國有資本出售或增資，經(jīng)由資本市場操作都將更為便利。

寄望資本流動

國有資本劃撥不僅涉及社保問題和國有企業(yè)治理，也被視為解決國有資本管理體制痼疾的入口。

一直以來，輿論抱怨中國的社保費(fèi)率偏高。十八屆三中全會更是明確提出，適時適當(dāng)降低社會保險費(fèi)率。3月22日，財(cái)政部部長樓繼偉在2015中國發(fā)展高層論壇上表示，1997年以前社會養(yǎng)老制度沒有建立，企業(yè)職工沒有繳納社保不僅形成了社保缺口，也催生了巨額國有資產(chǎn)，只有通過劃撥國資充實(shí)社保基金，才有條件降低社保繳納費(fèi)率。

實(shí)際上，早在1998年，為了解決國企改革發(fā)展的資金需求和完善社保機(jī)制的雙重目的，政府開始醞釀減持國有股來補(bǔ)償社保基金。

不過，即使在上市公司中，由于國有股份身份敏感，形成“股權(quán)分置”局面：非國有股可以自由流通;國有股不能自由流通，且在事實(shí)上占據(jù)優(yōu)勢地位。而且，在實(shí)際操作中，一旦國有資本大量退市，股價存在下跌的可能性，直接影響到非流通股持有者的利益。

2001年國務(wù)院就曾頒布《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，但因方案與市場預(yù)期存在差距而無以為繼。“股權(quán)分置”的下一步改革一直也被擱置。

因?yàn)橛^念和操作上的困境，上市國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)中“一股獨(dú)大”局面非常明顯。

山東證監(jiān)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至底，該省38家國有控股上市公司中，國有控股股東的平均持股比例高達(dá)35.84%，有10家企業(yè)的國有控股股東持股比例超過50%。國資獨(dú)大帶來的直接影響是企業(yè)管理效率低下，也為政府直接干預(yù)企業(yè)運(yùn)營留下了后門。

不過，全國社保基金理事會有了一些突破。全國社保基金主要來自于中央財(cái)政撥款，后來才有少部分國有股權(quán)的撥轉(zhuǎn)，而且全國社保基金也投資了一部分國有企業(yè)。

如今，全國社保基金掌控的國有企業(yè)的股份，一定程度上實(shí)現(xiàn)了自由流通，擺脫了“股權(quán)分置”的影響。按照全國社保基金理事會公布的數(shù)據(jù)，因?yàn)橛辛烁鼮殪`活的運(yùn)營機(jī)制，基金運(yùn)營收入跑贏了CPI，實(shí)現(xiàn)保值增值。

山東此次率先在省級建立社保基金理事會，接收國企30%股權(quán)，如果運(yùn)營得當(dāng)，便可獲得可觀收入。過去十年，山東國企創(chuàng)造的利潤在2011年達(dá)到495億元的頂峰，按照30%股權(quán)計(jì)算能夠有150億元。

就此而言，山東省社保基金理事會掌控的資產(chǎn)前景頗為樂觀，且不排除其獲得更多的資金來源，包括社保基金累計(jì)結(jié)余，以及相關(guān)財(cái)政撥款。

不過挑戰(zhàn)也顯而易見，比如，山東社保基金理事會未來在資本運(yùn)營上會有多大自主權(quán)?在一些非競爭性行業(yè)，理事會能否減持自己持有的國有資本，靈活運(yùn)營?

如果山東省社保基金理事會在市場上的靈活性不夠，只能與省國資委在國企內(nèi)“劃界而治”。在多位國資改革研究人士眼里，這樣也只是讓山東省的國有企業(yè)憑空多了一個“婆婆”。而且，因?yàn)榈胤絿Y委和省社保基金理事會均由省政府主管，仍沒有讓國企擺脫飽受詬病的“政企不分”弊端，甚至重回“多頭管理”老路。

山東省一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，山東寄望于社保基金理事會掌控的國有資本，實(shí)現(xiàn)資本自由流通，暫時恐怕難以實(shí)現(xiàn)。

不過，作為山東國企改革新政策及新方案【全文】的主導(dǎo)者，山東省委副書記、省長郭樹清曾公開表示，政府部門不應(yīng)該有那么多企業(yè)的資產(chǎn)，特別是“以企業(yè)形態(tài)存在的資產(chǎn)”。

而且，作為資本運(yùn)營專家，郭樹清也一直主張，地方社會保險基金、住房公積金和政府預(yù)算余額需要考慮開設(shè)投資途徑，像全國社保基金一樣進(jìn)行投資。

正因?yàn)槿绱耍谝恍┬袠I(yè)專家看來，山東的股權(quán)劃轉(zhuǎn)改革更像2001年股權(quán)分置改革新政策及新方案【全文】的延續(xù)。但是，這一改革探索能夠推進(jìn)到何種程度，目前尚難預(yù)期。

山東省社保基金理事會工作人員也坦承，他們跟全國社保基金理事會并不完全一樣：全國社保基金理事會管理的是由財(cái)政撥款積淀的基金，之后逐漸通過基金入市開始投資管理;山東省社保基金理事會一開始就要接收大量國企股權(quán)。至于這一新設(shè)機(jī)構(gòu)的未來能獲得多大權(quán)限去管理和運(yùn)營自己掌控的資本，目前還不可知。