戶籍制度的60年流變

1953年

政務院《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》開始限制農民進城

1954年

憲法公民有遷徙和居住的自由

1958年

《戶籍管理條例》建立城鄉二元結構初步形成

1964年

公安部《關于處理戶口遷移的規定》城鄉二元結構確定

1984年

國務院《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》農民可有條件落戶縣以下集鎮

1985年

暫住證、寄住證制度允許流動人口暫住城市

1997年

公安部《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》小城鎮戶口有條件向農民開放

2003年

收容制度廢除國家清理對外來人口的限制

2005年

公安部《探索城鄉統一戶口登記制度》進一步放寬大中城市戶口遷移限制

政府工作報告加快戶籍制度、社會管理改革為遷徙自由創造制度環境

國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》城鄉二元戶籍制在形式上即將結束

戶籍制度，這個在農耕社會為了繳稅而設置的管理制度，在商業社會里，因人才、物資和資本的大量流動，顯得格外扎眼。人們想不明白，城鄉之間一樣的勞作，一紙戶籍為何綁縛著那么多的公共服務?13年前，*在博士論文中提出戶籍改革“路線圖”：可在一些小城鎮實行不再有城鄉限制的新的戶籍管理。今年7月24日，總理李克強視察農村時不斷向農民問起“你愿意進城嗎?”之后的7月30日，國務院宣布將取消農業和非農業戶口，統稱居民。

這是自1958年戶口登記條例確立城市和農村二元戶籍制度50多年后，在國家層面明確取消二元制。從今往后，至少從身份上，中國再無“農”和“非農”的區別。

被城鎮化撼動的戶籍壁壘

《意見》旨在打破長期以來設置在城鄉居民之間和地區之間的壁壘，按照改革的目標，通過進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度。改革當前的戶籍制度，是去年11月在黨的十八屆三中全會上，*提出的主要改革綱領之一，今年發布的城鎮化規劃也再次強調了這一點。

“我覺得這次有更多實質性變化的希望。”專門從事戶籍制度改革研究的中國人民大學教授陸益龍說，這次是有協調的、自上而下的改革，不同于以往的改革，過去地方政府有更多的空間制定自己的規則。戶籍制度已經發生了一些變化，現在我們需要一個更系統的辦法。

目前，盡管無論是改革層還是民間，都希望通過戶籍改革能夠將城鎮化、將社會服務均等化繼續向前推進，但實際上，這些年城鎮化的發展進程和市場的力量，已經讓中國的經濟社會發生著變化。戶籍制度的壁壘，因阻擋城鎮化進程，也正在被城鎮化所撼動。

有研究表明，戶口本上共有67項城鄉居民“不平等待遇”，城鄉待遇的巨大差異，致使入城農民工在城市化進程中形成了新的城市貧民階層。

許多經濟學家表示，戶口障礙讓農民工不敢消費，他們害怕花掉自己的積蓄。事實上，有些城市如成都，已經有所改變，包括正式消除了當地居民的城鄉戶口區別。但專家表示，這些變化的意義不大，除非上學、就醫、計劃生育等公共服務、住房等政策也發生相應改變，以克服持久的不平等。甚至，戶籍制度改革與基本養老保險制度、公共衛生服務、考試招生制度、住房保障制度、農村產權、財力保障等方面的改革緊密關聯。每一項改革的進程都會對其他改革產生巨大影響，因此需要多領域多層次的改革配套進行、協同推進。

被批準的遷徙自由

這一從商王朝就開始實施的人口登記制度，在1958年，基于計劃經濟時代的二元政策目標，以法律的方式被嚴格確立，人們的自由遷徙被限制。1954年憲法規定了人們遷徙自由的權利，后來的戶口條例是否違反了憲法確立的遷徙自由原則，時有爭議。

十一屆三中全會迎來了改革開放時期，市場經濟的繁榮讓過去嚴格管控人口的戶籍制度有所放松。

中央所做的第一步嘗試，是在1984年。當年10月13日，國務院發出《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，但通知里要求農民只能進入縣級以下的集鎮謀生。

隨著改革開放的深入，上世紀80年代后期，大批農民開始進入北上廣等地打工，隨著他們開始在城市扎根，結婚、生子，教育問題、醫療問題、勞動權益問題逐漸突出。2003年，隨著孫志剛事件的發生，以及收容遣送制度的廢除，國家開始集中清理城市中對外來人員的各種限制，外來人口開始大量進入城市。

2005年10月25日，公安部副部長劉金國稱，公安部正在抓緊研究進一步深化戶籍制度改革的意見，探索建立城鄉統一的戶口登記管理制度，并將逐步放寬大中城市戶口遷移限制。此后，時任總理溫家寶，在最后一次向全國人大報告政府工作時，依舊在呼吁，加快推進制度改革，為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境。這是“遷徙自由”從1975年憲法中取消后，在正式的中央文件中，首次出現。

幾十年呼吁的戶籍制度改革，終于在今年破冰。公安部副部長黃明在國新辦舉行的發布會上評價，“這次戶籍制度改革決心之大、力度之大、涉及面之廣、措施之實是以往所沒有的。”

爭議的大城市積分落戶

然而，隨后公安部副部長黃明補充說道，“具體政策要根據每個城市的情況來決定”。按照《意見》的設計，在城區人口低于100萬的小城市，只要有穩定的工作和住房的人，如果愿意都將被允許落戶為當地居民;對城區人口在500萬以上的大城市，要嚴格控制新來人口數量，通過建立積分制度，分配落戶機會。

積分落戶，事實上在，廣州、深圳、珠海、東莞、中山、佛山等城市就先后全面開展。外來流動人口積分達一定額度即可獲落戶機會。在擁有3700萬外來人口的廣東省，為了獲得落戶所需的積分，許多人拼死拼活，有些人甚至還去獻血，以提高幾率。比如說，在廣州，只要在當地企業投資500萬元人民幣，就可獲得20分，在廣州擁有房產者，也可得20分。自今年7月起，申請深圳戶口者如擁有發明專利，可獲得額外加分。18-35歲之間的人也可獲得更多積分，所以處于這個年齡段的打工者具有相對優勢。此外，攻讀大學學位或者擁有廣東農村戶口的人也可獲得更多積分。

對許多沒錢或教育程度不高的打工者來說，要增加落戶的希望，一個途徑是獻血或者做義工。據當地媒體報道，今年夏天，廣州一位做父親的人為了落戶，前后獻了三次血，可是他遠遠不具備落戶的資格。

深圳大學法學教授翟玉娟，此前接受媒體采訪時批評積分制“不人道”，因為它要求擁有最少的人做出最多貢獻。自今年7月1日以來，深圳近1萬人提交了落戶申請。去年共有4600名申請者獲批落戶，今年這個數字預計將會翻一番。但這與全市外來人口的規模相比，這仍然是很小的數字。深圳有1400萬人口，其中1200萬為外來人口。“戶籍制度改革，就應該徹底一點，應該平等對待所有公民。”深圳當代社會觀察研究所所長劉開明認為，當地政府若不愿為農民工福利買單，這就等于在說，“我需要勞動力，但我不想要市民”。

公共服務均等化

大城市積分落戶，小城市放開落戶，對于這種分梯度的落戶政策，“是在對中國城市規模程度和發展進度有清醒認識和現實承認的前提下提出的。”中國社會科學院區域經濟研究所研究員劉維新這樣認為。但與此同時，他也承認，這也正是戶籍改革之路未來的坎坷所在。

在創新人口管理方面，《意見》要求，要建立城鄉統一的戶口登記制度，建立居住證制度;而在權益方面，《意見》則提出，要完善農村產權制度，擴大義務教育、就業服務、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋面，加強基本公共服務財力保障。

“這意味著戶籍所帶來的附加值越來越少。”社科院城市發展與資源環境研究所研究員牛鳳瑞表示，戶籍改革關鍵要解決公共資源的要素配置，要讓每人的付出得到平等的收益。

“取消農業和非農業戶籍之后，人員自由流動加大，那么改革的成功與否依托于戶籍改革后續的配套制度，如大城市的居住證制度，農村的土地改革制度等。”中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞看來，特別需要公共服務均等化的大城市，卻不在此次戶籍改革的范圍之內。“戶籍制度改革打破了城鄉二元，卻依舊存在大城市與中小城鎮之間新的二元體系。”

另外一個問題，即便是中小城市里，公共服務均等化顯然不是說說就能完成的。

“戶籍制度改革的困難之一，就是實施公共服務均等化所需的資金短缺。”唐鈞說。

這樣的擔憂，顯然不只是學者所思考的。甚至，在城市市民那里，成為問題。今年初，網絡上曾經流傳著一個上海年輕母親寫給市長韓正的一封信，其主要內容就是要求上海市政府反省目前讓外來務工子女在本地免費獲得教育的政策，認為“外來人員子女入學分享了上海本來有限的資源”。

戶籍制度改革，所要求的公共服務均等化，是否真的就是外來人口擠占了本地戶籍居民的利益?“其實不是這樣的，給非戶籍的常住居民提供均等的公共服務，并不會增加本地居民的負擔。”上海金融與法律研究院執行院長傅蔚岡舉例說，以醫療為例，如果醫院的床位按照一個城市的常住人口來配置，比起按照戶籍人口配置，那么床位數將會變得更多更充裕。

這樣的道理，適用于教育等領域。但問題在于，地方財政有足夠的動力來擴大公共服務的資源，以使得均等化不是人均變得越來越小，而是擴大。

為此，中國城市與小城鎮改革發展中心發展規劃部主任文輝曾提出建議，在推進戶籍改革的過程中，應當建立城鎮的一個分擔機制，就是要由政府、企業，包括落戶、轉移的農業人口自身，由這幾個部分共同來解決這些問題。但一直以來，無論是農民自身，還是學者，對戶籍改革之后，農民拿地換公共服務的方式，是持反對態度的。

“下一步，包括中央對地方進行財政轉移支付機制在內的公共財政體系的建設，便成為戶籍改革能否有效推進下去的一個關鍵所在。”唐鈞說。