彭 澎:處理好三大矛盾是戶籍制度改革關鍵

國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》是一個戶籍制度改革的頂層設計。從改革的路線圖角度來看，必須要由年內將出臺的《居住證管理辦法》來配套;從改革的時間表來看，到2020年實現1億農業人口轉移到城鎮，不僅總量大，而且各地的進度及具體細則十分重要。在我看來，《意見》的實施將面臨三對矛盾，都涉及公共服務均等化問題，解決得好不好直接關系到戶籍制度改革的成敗。

農民能否真的在城市利益與農村利益之間做自主選擇

首先是農民能否真的在城市利益與農村利益之間做自主選擇。按照《意見》的要求，現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。這“三權”是受《物權法》等法律保障的權利，對于進城落戶農民是否有償退出“三權”應該充分尊重農民的意愿。

這就出現了一個問題，進城落戶農民可否同時享有城市利益和農村利益?之前，在重慶等地實施過“土地換社保”的做法，也提供三年過渡期，即過渡期內可以放棄進城回到農村。但如果不把“三權”的放棄作為進城落戶的條件，不僅進城農民擁有雙重身份，而且對城市居民也是一種不公平。因為進城落戶農民可以享受戶口或居住證所承載的子女入學、醫療保險、創業就業扶持、住房保障、養老保險、社會救助等公共服務和社會福利，卻又保留著“三權”的保障和收益。這就可能從一個極端走向另一個極端，也不利于農村土地的節約集約使用。

我認為，設置一個過渡期還是比較現實的。如三年之內同時享有城市利益和農村利益兩種待遇，但三年之后必須做出選擇，擁有一種利益的前提是放棄另一種利益。當然，轉讓“三權”可以是有償的，這樣可以讓進城落戶農民有購房、安家、創業等的“第一桶金”，對于騰出來的“三權”可以在農村一定范圍內流轉或轉讓。

戶口與居住證兩個身份體系的銜接和區別

其次是戶口與居住證兩個身份體系的銜接和區別。《意見》提出，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。顯然，體現居民身份待遇和公共服務、社會福利享受多少的有戶口本與居住證之別，而不是簡單的“社會服務均等化”或“市民化待遇”那么籠統。某種意義上講，居住證的設計就是在獲得戶口所體現的完整公共服務與社會福利之前，還有一個部分享受這些市民化待遇的層次或階段。

據稱，建立居住證制度是一個過渡性的制度安排，主要是為了建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，解決那些已經在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口及其他常住人口在教育、就業、醫療、養老、住房保障等方面的實際困難。目前，公安部已經形成了《居住證管理辦法》草案，今年將出臺。

在我看來，居住證制度這個“過渡性的制度安排”將存在相當長的時期。因為我國不可能很快縮小城鄉差別，很多大城市也無力承擔過多的人口涌入，更何況有些農民工很可能不打算永久在城鎮居住。

廣東是從在全國最早實施居住證制度的，4年來發放居住證4872萬張，而全省只有3000萬流動人口。如果考慮到一部分人沒辦居住證，可以判斷，有相當一部分流動人口離開了廣東。或者說，暫住證改為了居住證，但一些流動人口也仍然是“暫住”的。而這部分“暫住者”或還不確定是否要取得戶口的“進城不落戶者”，也需要一些公共服務和社會福利，尤其是子女入學、公租房、出入境等社會服務。這就是居住證要發揮的功能。

人往大城市走與政策鼓勵發展小城鎮的矛盾

再次是人往大城市走與政策鼓勵發展小城鎮的矛盾。《意見》根據十八屆三中全會的精神，進一步明確指出了四類城市的定位。形象的表述是：小城鎮“基本沒門檻”，中等城市“門檻較低”，大城市“降低門檻”，特大城市建立和完善“積分入戶”制度。

問題是，農民工蜂擁而至的是特大城市和大城市，這與戶籍制度改革引導的方向恰恰相反。統計數據顯示，全國有一半農民工集中于十大城市，其中1/4又集中于前四大城市。根據國家統計局公報，全國農民工總量為2.69億人，其中，外出農民工1.66億人。理論上，只有那1億本地農民工可能在小城鎮進城落戶。當然，廣州、深圳以及珠三角的中心鎮對入戶也有嚴格限制，而粵東西北地區的小城鎮很難吸引外來農民工入戶。

根本上，這里既有縮小地區差別問題，也有醫療、教育、文化等資源向中小城市轉移的問題。試想為什么美國的中小城鎮能吸引人，就是因為城鄉差別不大，很多好大學、名醫院都建在小城市。這就涉及我國城鎮化路徑的重新調整的問題了。(作者：廣州市社會科學院研究員 彭 澎)