2017年全國兩會關于公安改革話題議案提案解讀,兩會公安改革相關提案

　我國協(xié)警制度，自其誕生之日起，便成為備受爭議的法律盲區(qū)。協(xié)警彌補了在編警力不足的缺點，為社會治安管理貢獻了重要力量。同時，協(xié)警隊伍中人員素質(zhì)不高、缺乏法律規(guī)制的現(xiàn)狀，又為社會治安增添了新的問題。記者進行了一番研究，又采訪了有關專家，希望可以理順協(xié)警制度的理論脈絡，并借鑒國外輔警制度成功范例，為我國協(xié)警制度的未來發(fā)展作出制度設計。

一、協(xié)警辛酸，緣于身份尷尬

近日有媒體報道了安徽阜陽協(xié)警向“黑老大”下跪事件，再一次將協(xié)警這個特殊群體、特殊制度推到了輿論的風口浪尖。

2004年9月公安部曾發(fā)出通知，要求各地公安機關對聘用的協(xié)警、聯(lián)防隊員、治安員隊伍進行專項清理，并要求在3年內(nèi)全部清退。但這道命令似乎并沒有徹底解決協(xié)警問題，2008年4月30日，公安部又下發(fā)《關于加強交通協(xié)管員隊伍建設的指導意見》，要求各地合理確定交通協(xié)管員的工資福利和醫(yī)療保險，并由地方財政予以保障。而在現(xiàn)實中，協(xié)警的工作性質(zhì)、執(zhí)法權限、福利待遇與維權途徑一直飽受爭議。很多協(xié)警表示，他們的“工資”(津貼)非常微薄，又要無償加班，隨叫隨到，而且勞動關系得不到保障。同時，協(xié)警隊伍中人員的法律知識與業(yè)務素質(zhì)水平偏低，個別協(xié)警以權謀私、違法亂紀，引發(fā)社會對協(xié)警制度的不滿，更有人大代表曾提議取消協(xié)警制度。概言之，由于我國沒有關于協(xié)警制度的法律、法規(guī)，協(xié)警的功過評說、發(fā)展走向，缺乏最公正權威的衡量標準。

目前，由于協(xié)警相關立法的缺位，協(xié)警的身份界定也是各地做法不一，充滿了尷尬。中國人民公安大學孟昭陽教授對記者談到，輔警、協(xié)警是對輔助警力人員的籠統(tǒng)稱謂，輔警制度是國外的叫法，在我國如浙江等一些省市的公安機關，建立協(xié)警隊伍，可以稱之為協(xié)警制度。但是，我國公安部的正式法律文件中，并無輔警、協(xié)警的提法。我國香港地區(qū)有輔警制度，但是香港輔警多是義務性行為，輔警人員都有正式工作，出于熱心公益事業(yè)的目的協(xié)助警察執(zhí)行公務，與我國內(nèi)地很多城市的協(xié)警專職化相比，差異較大。浙江省寧波市公安局北侖分局張應立警官撰文指出，“我國的輔協(xié)警類型復雜，從歸屬上分為社會上的輔協(xié)警與公安機關的輔協(xié)警。社會上的輔協(xié)警又分為基層政府組織的輔協(xié)警與企事業(yè)單位使用的輔協(xié)警。公安機關內(nèi)部使用的輔協(xié)警，分為勤雜類輔協(xié)警與執(zhí)法值勤類輔協(xié)警。前者如打字、衛(wèi)生清潔、門衛(wèi)、駕駛等，后者如交通輔協(xié)警、治安輔協(xié)警等。”不同主體使用的輔協(xié)警，同一主體在不同崗位上使用的輔協(xié)警，其職責、權利等差異較大。同時，協(xié)警的勞動保障、社會保障、福利待遇等都處于法律空白狀態(tài)，協(xié)警絕稱不上是一份“正�！钡墓ぷ鳌�

有學者認為人民警察法第三十四條是協(xié)警制度的法律依據(jù)。孟昭陽教授認為，該條規(guī)定是對公民配合警察執(zhí)行公務的寬泛義務性規(guī)定，而不是協(xié)警隊伍存在的法律依據(jù)。我國對協(xié)警的直接法律規(guī)制，尚屬空白。個別省份出臺了規(guī)制交通協(xié)管員的地方性規(guī)定，如云南省公安廳1991年8月10日頒布的《聘任公安道路交通協(xié)管員暫行辦法》。但是總體而言，我國對協(xié)警身份地位、工作職責等，缺乏法律規(guī)制。

二、比較法視角：國外輔警制度縱覽

清華大學法學院余凌云教授指出，輔助警察的出現(xiàn)是國外群眾性治安自治傳統(tǒng)的一種承襲與發(fā)展。例如，英國自古以來就有治安法官從民間任用“特別警察”協(xié)助維持治安的制度。目前，英國、法國、澳大利亞、新加坡、南非、摩洛哥和我國的香港、臺灣地區(qū)都設有完備的輔警制度。以英國為例，政府衡量社會治安狀況的重要標準之一是“見警率”，即在公共場所一定范圍內(nèi)可以見到警務人員的數(shù)量，“見警率”高則意味著社會治安更有保障。輔警人員也可計算進入“見警率”，大大提高了人們的安全信心。從歷史沿革上對比而言，我國協(xié)警制度是脫胎于計劃經(jīng)濟年代群防群治、全民動員理念下的治安聯(lián)防組織，進入市場經(jīng)濟時代之后，治安聯(lián)防隊伍不復存在，維持社會治安的警力不足，“見警率”急劇下降，必須建立協(xié)警制度進行彌補。因此，我國協(xié)警制度對比國外輔警制度，欠缺相關經(jīng)驗，具有先天上的不足。

廣義上，國外輔警包括以下六類:1.行使一定警察權的“輔助警察”。如英國的“特別警察”，“特別警察”除了崗上待遇之外，沒有薪酬。他們中的多數(shù)人都有自己的職業(yè)，任期一般為3年。2.其他行政部門有警察權的執(zhí)法力量。如英國的移民局情報處、關稅總署調(diào)查處、商務和工業(yè)局調(diào)查處、國內(nèi)電信總局安全調(diào)查局等。3.一些行業(yè)單位的“警察”。在某種行業(yè)單位中，設立專屬的“警察”。美國的“校園警察”是一個典型。4.私人保安產(chǎn)業(yè)。保安公司是公安行業(yè)中進人市場的最具代表性的安全服務產(chǎn)業(yè)，可彌補地區(qū)警力不足。5.私人偵探社。這是一種以調(diào)查為主要手段，為顧客提供信息服務的私人企業(yè)。在美國，紐約的私人偵探社需要政府的許可和監(jiān)督，偵探員在實習三年后經(jīng)過考試才能取得資格，其地位不亞于一般律師。6.民間義務治安組織。在美國許多城市的社區(qū)，實施了建立“鄰里守護組”的規(guī)劃，通過這些組織，警察與居民的聯(lián)系制度化了。余凌云教授說，“安全”大體上分為兩類:公共安全與個人安全。警察主要是為了維護公共安全而設立，而在個人安全領域，警察的功能無法滿足多種多樣的個人安全需求，因此國外輔警制度中各種“輔警服務”應運而生，實際上是用市場機制來解決個人的安全需求，同時也達成維護社會整體公共安全的客觀效果。對比而言，我國的個人安全市場機制由公安機關和地方政府主導建設。

吉林大學理論法學研究中心研究員侯學賓談到，國外輔警制度對我國協(xié)警制度建設具有重要借鑒意義，其中最值得借鑒的就是各國輔警都有嚴格而科學的輔警制度規(guī)定，包括:1.輔警制度具有完備的法規(guī)體系。2.輔警的錄用程序標準科學。一是公民自愿報名;二是具有嚴格、完備的資格審查和選拔標準;三是經(jīng)過專業(yè)訓練，考核合格后方可上崗。3.設有嚴密的組織結構和職務序列。4.輔警的權力有限、職責明確。輔警一般不擁有國家公務員身份，不具有任何形式的執(zhí)法權。5.輔警的待遇及工作時數(shù)明確。6.設置充滿人文關懷的獎勵撫恤制度。以英國為例，輔警因執(zhí)勤負傷或犧牲，比照警察的有關規(guī)定，享受最好的醫(yī)療和最高的撫恤。

三、中國協(xié)警制度向何處去：義務化或職業(yè)化?

就我國協(xié)警制度的改革與發(fā)展方向而言，協(xié)警隊伍不應當淪為收容所，不應當將協(xié)警隊伍當做解決臨時工作的廉價崗位，而應當讓協(xié)警隊伍建設制度化、法律化、標準化。余凌云教授指出，我國應盡快出臺協(xié)警法或相關法律法規(guī)，對協(xié)警人員遴選程序、協(xié)警權限、協(xié)警培訓、協(xié)警薪酬、協(xié)警勞動關系等敏感問題進行法律規(guī)制，將協(xié)警制度進一步完善。余凌云教授說，“我國協(xié)警隊伍建設，關鍵是嚴把人員來源的準入門檻，借鑒國外的輔警經(jīng)驗，選拔高素質(zhì)的人員進入?yún)f(xié)警隊伍，同時要對協(xié)警進行專業(yè)培訓，配發(fā)統(tǒng)一的裝備和制服，要與正式警察制服有明顯的區(qū)別標示。同時，明確協(xié)警的權限，他們能干什么，不能干什么，都要有法律明文規(guī)定。公安機關與地方政府在雇傭協(xié)警人員時，要和被雇傭者簽訂勞動合同，雙方是勞動雇傭關系，應當受到勞動法的保護。可以在立法中明確協(xié)警人員向正式警察的轉化機制，促使協(xié)警隊伍更加積極健康地發(fā)展。”

對比國外輔協(xié)警人員中義務性輔警人員眾多的情形，我國也可以開展協(xié)警人員義務化模式的探索。余凌云教授談到，國內(nèi)志愿者團體很多，志愿者活動也有很深的群眾基礎，推廣義務協(xié)警的社會人文環(huán)境已經(jīng)具備。同時義務協(xié)警也有助于提高協(xié)警隊伍的整體素質(zhì)，吸納更多具有法律知識、業(yè)務素質(zhì)高的人員進入?yún)f(xié)警行列。

當然，協(xié)警制度的改革與發(fā)展，不可避免會對當下的協(xié)警從業(yè)人員產(chǎn)生影響，政府還要從整體體制配套改革上著手，才能將不符合標準的協(xié)警替換下來，又不會導致出現(xiàn)新的社會問題。這種更新?lián)Q代，對社會治安的長久穩(wěn)定和長遠發(fā)展具有不可估量的重要意義。

協(xié)警是對輔助性警力人員的籠統(tǒng)稱謂，我國的協(xié)警類型復雜，從歸屬上分為社會上的協(xié)警與公安機關的協(xié)警。社會上的協(xié)警又分為基層政府組織的協(xié)警與企事業(yè)單位使用的協(xié)警;公安機關內(nèi)部使用的協(xié)警，分為勤雜類協(xié)警與執(zhí)法值勤類協(xié)警，后者如交通協(xié)警、治安協(xié)警等。