全國兩會關(guān)于土地征用新政策提案,今年兩會關(guān)于土地征用改革

　中國土地勘測規(guī)劃院發(fā)布的“2013年中國土地政策藍(lán)皮書”預(yù)測，明年繼續(xù)堅持最嚴(yán)格的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)制度。藍(lán)皮書并做出判斷：中國將縮小征地范圍，深化征地制度改革。

國土資源部網(wǎng)站刊登的相關(guān)新聞稿稱，明年國土資源部將會全面推行節(jié)約集約用地政策，用地規(guī)模實施總量控制和減量供應(yīng)，加大存量建設(shè)用地供應(yīng)，減少新增建設(shè)用地。

中國土地勘測規(guī)劃院副院長周建春稱，該院判斷深化征地制度改革將是明年國土資源部重點關(guān)注的領(lǐng)域之一。 目前，安徽省已開展試點改革征地制度，推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，探索宅基地有償退出機制，并建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)交易市場。

，國土資源部將會研究起草《不動產(chǎn)登記條例》、《不動產(chǎn)登記辦法》等規(guī)章制度，整合建立不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，做好國家層面有關(guān)不動產(chǎn)登記銜接工作。

藍(lán)皮書指出，將會按照十八屆三中全會要求，在全面總結(jié)各地征地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷完善現(xiàn)行征地制度，縮小征地范圍，進(jìn)一步規(guī)范征地程序，著力于建立完善多元保障機制。

同時保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革的方向是進(jìn)一步擴大權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，切實保障宅基地的用益物權(quán)，針對現(xiàn)在農(nóng)村宅基地在使用、管理方面存在的問題，完善好宅基地管理制度，同時要探索宅基地上的農(nóng)民住房的財產(chǎn)性收益的路子。

中新社撰文稱，作為中國全面深化改革的行動綱領(lǐng)，中共十八屆三中全會決定中提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。有分析指，實現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于推進(jìn)征地制度改革，重點是做好集體土地入市。

或?qū)⒊雠_農(nóng)村集體土地征收補償條例

近日，十八屆三中全會審議通過《*關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)，為新一輪土地制度改革勾勒了方向。《決定》明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價、完善土地二級市場等改革措施。新一輪土地制度改革的大幕已經(jīng)開啟。

改革開放以來，以實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、土地拍賣制度等為代表的土地改革，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。然而，我國目前的二元化土地管理結(jié)構(gòu)弊端不斷凸顯，難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求。而且，農(nóng)民并沒有充分享受到土地轉(zhuǎn)讓和升值帶來的權(quán)益，土地財政問題也日益突出。如何打破土地二元結(jié)構(gòu)限制，推動新型城鎮(zhèn)化，釋放新一輪制度紅利，成為這一輪土改的關(guān)鍵所在。

對于《決定》提出的土地改革相關(guān)舉措與目標(biāo)，應(yīng)如何解讀、如何落實?新一輪土地改革將給我國經(jīng)濟發(fā)展帶來怎樣的紅利?為回答以上問題，本報采訪了中國金融四十人論壇成員、國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松，中國國際金融有限公司首席經(jīng)濟學(xué)家彭文生，中國農(nóng)村金融論壇成員、中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員張曉山，是為北京圓桌第394期，以饗讀者。

現(xiàn)行土地制度的癥結(jié)：城鄉(xiāng)二元分割

《21世紀(jì)》：十八屆三中全會《決定》提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。這是新一輪土地制度改革的題中之義，是直面現(xiàn)行土地制度中城鄉(xiāng)二元分割格局的重要舉措。那么，城鄉(xiāng)二元分割格局存在哪些問題?對我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化建設(shè)有哪些影響?

巴曙松：中國的現(xiàn)行土地制度在世界上是最為獨特、最為復(fù)雜的制度。這套體系的核心內(nèi)容可以概括為三點：二元分割、政府壟斷和非市場化配置。

所謂二元分割是指城市和農(nóng)村是完全分離的，采取了完全不同的兩種所有制制度。城市土地屬于國有，地方政府享有建設(shè)用地的處置權(quán)、出讓權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)村土地則是農(nóng)民集體擁有農(nóng)地農(nóng)用時的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用時，農(nóng)民的土地權(quán)利在獲得原用途的若干倍數(shù)補償后即告喪失。

所謂政府壟斷是指城市土地市場的供給是由地方政府通過征收農(nóng)地而獨家壟斷。并依據(jù)不同的土地使用用途，采取不同的土地出讓方式：經(jīng)營性用地是實行“招拍掛”的形式入市;政府以公共目的使用的土地通過“劃撥”的形式入市;工業(yè)用地在2004年之后名義上是采取“招拍掛”的形式出讓，但事實上還基本是根據(jù)成本價格出讓。

所謂非市場化配置是指耕地占用實行審批制度， 為確保糧食安全，中國實施了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，通過計劃手段保護(hù)18億畝耕地紅線。建設(shè)用地的供給則實施嚴(yán)格的指標(biāo)控制。

中國土地所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)制度的二元分離，使得中國的土地市場也是分離的。農(nóng)用地市場和城市建設(shè)用地市場是完全不同的兩個概念。農(nóng)地的市場是只限于農(nóng)地農(nóng)用的市場，而農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地則受到所有制的管制，必須要經(jīng)過政府征收，農(nóng)地不能自然變成建設(shè)用地。這種城鄉(xiāng)二元分割格局是中國土地制度的核心癥結(jié)，也是一系列問題的根源。

這些問題日益成為制約中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的突出矛盾，這集中表現(xiàn)在三個方面：

城中村的法外不集約利用。中國城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地是當(dāng)前土地使用效率最為低下，但面臨法律沖突最為劇烈的地段。按目前的制度安排，城市土地是國有的，農(nóng)村土地屬于集體所有，但是在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的廣大土地，是在城市范圍內(nèi)，而又屬于集體所有。這些土地按照憲法規(guī)定，應(yīng)該收回國有，但政府又拿不出那么多錢來征地。據(jù)統(tǒng)計，在全國大小不同的城市中，擁有將近5萬個城中村，有2.6億人全部住在農(nóng)村宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地上蓋的小產(chǎn)權(quán)房屋。

工業(yè)用地的利用效率低下。目前，中國城市中工業(yè)用地占比過高，既未實現(xiàn)集約利用，又?jǐn)D占城市宜居空間。工礦倉儲用地占建設(shè)用地供應(yīng)的比重多年連續(xù)超過40%。城市內(nèi)部工業(yè)用地占比也過高，一般在20%以上，有些甚至超過30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國外15%的水平。

過度依賴土地財政所帶來的金融風(fēng)險。中國地方政府進(jìn)行的城市建設(shè)的融資是依靠于土地抵押和政府信用。2013-2015年是政府土地抵押貸款的還款高峰期，土地出讓金的收入甚至成為了地方政府償債的資金來源，宏觀經(jīng)濟波動所造成的地價下降和購地減少會造成政府償債能力的迅速降低。

因此，考慮到這些突出的問題，某種程度上，中國現(xiàn)行的土地制度的可持續(xù)性已經(jīng)變?nèi)酰幱诓桓牟恍械牡夭剑枰诟母锷辖o予優(yōu)先的考慮和安排。

彭文生：我國現(xiàn)有的土地所有制具有城鄉(xiāng)二元分割特點。憲法第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。

現(xiàn)有土地制度下，土地在農(nóng)村和城市、農(nóng)業(yè)和工業(yè)、商業(yè)及住宅之間的配置，通過地方政府而不是市場來完成。城鎮(zhèn)化過程不可避免地涉及農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)住宅、工業(yè)及商業(yè)用地。現(xiàn)行模式，意味著政府壟斷土地一級市場，從農(nóng)村征地，之后土地通過“招拍掛”出讓，然后對失地農(nóng)民進(jìn)行非市場化補償。

現(xiàn)行土地制度對效率和公平的阻礙，首先是建設(shè)用地在城市和農(nóng)村之間的配置不平衡。以城市化率每年上升1%的速度預(yù)計，2020年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，城鎮(zhèn)人口約8.5億，比2012年底增加1.4億，需要更多的城市基礎(chǔ)設(shè)施和住房。即使按照人均100平米的低標(biāo)準(zhǔn)為新增城鎮(zhèn)人口提供工礦用地(2010年城市人均用地已達(dá)到142平米)，2020年城鎮(zhèn)用地總量也將突破11萬平方公里，與國土資源部土地利用總體規(guī)劃中10.65萬平方公里的控制目標(biāo)存在缺口。城市工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為住宅用地的困難更加劇了房地產(chǎn)用地的不足，不斷推高城市地價。與此同時，在農(nóng)民工進(jìn)城后，卻存在大量農(nóng)村建設(shè)用地閑置和浪費，體現(xiàn)為農(nóng)村人口在減少，但農(nóng)村建設(shè)用地的數(shù)量反而在增加。

農(nóng)業(yè)部門效率低下。根據(jù)中科院發(fā)布的《2012年中國現(xiàn)代化》報告，2008年世界高收入國家人均農(nóng)業(yè)勞動力人口創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)增加值是3.5萬美元，而中國僅為1584美元。中國江蘇和上海的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率最高，也不及高收入國家的10%。我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率偏低，與土地分割、小塊運作、人均耕作面積小有很大關(guān)系。

土地財政問題突出。2012年，地方政府獲取2.89萬億的土地轉(zhuǎn)讓金收入，相當(dāng)于地方財政的47%。城市經(jīng)營性土地由地方政府壟斷供應(yīng)，帶來三個問題：地方政府追求高收益，導(dǎo)致高地價，是房價持續(xù)、快速上升的原因之一;土地財政推動了地方政府投資沖動，既影響整體的投資效率，也加大了經(jīng)濟的順周期特征，增加波動性;土地財政導(dǎo)致地方政府債務(wù)擴張，帶來金融風(fēng)險。根據(jù)審計署2010年的審計報告，很多城市有一半到三分之二的城市建設(shè)資金來自于土地出讓收入，政府性債務(wù)大約有40%要靠土地收益來償還。

農(nóng)民沒有充分享受到土地轉(zhuǎn)讓和升值的權(quán)益。隨著城市土地價格的飆升，城市土地與農(nóng)村土地之間的“剪刀差”越來越大。現(xiàn)有的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地的征地補償標(biāo)準(zhǔn)最高不得超過所占耕地前3年平均產(chǎn)值的30倍。2011年征地補償約為103元/平，而土地出讓均價約為943元/平，這意味著農(nóng)民在土地收益中所獲得的比例不到11%。農(nóng)民利益沒得到有效保障，不僅影響社會穩(wěn)定，而且抑制農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入增長和轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住的能力，不利于農(nóng)民工市民化和城鎮(zhèn)化。

　　如何建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

《21世紀(jì)》：《決定》明確提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這意味著，農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場化將邁出重要一步。那么，如何邁好這一步?

張曉山：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，落實農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的各項權(quán)利，需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)中央政府與地方政府之間的利益關(guān)系，解決深層次的矛盾和問題，并需要盡快修訂相應(yīng)的法律法規(guī)和出臺相關(guān)的政策措施。

《決定》中提出，要“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股”。而《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。那么，《決定》的提法也就意味著對現(xiàn)有法律法規(guī)的突破，所以需要盡快修改相應(yīng)的法律法規(guī)和出臺相關(guān)的政策措施。

彭文生：三中全會提到的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，我們的理解是允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市。具體而言就是，在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺，建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系。在此基礎(chǔ)上，土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押的二級市場也將得到完善。同時，隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，政府征地范圍將相應(yīng)收縮，非公益性用地的劃撥供應(yīng)也將逐步減少直至取消。本質(zhì)上，土地供應(yīng)將從單一的政府征地轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)變?yōu)榘r(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的雙軌制供應(yīng)。

巴曙松：在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這等同于擴大了農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場化使用范圍，在一定條件下，可以同等參與城鎮(zhèn)化過程，實現(xiàn)土地價值的重估。

對于農(nóng)村集體所有“經(jīng)營性用地”，提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”流轉(zhuǎn)，這個前置條件從根本上決定了農(nóng)村經(jīng)營性用地距離真正意義上的市場化還有一段很長的路要走。按照現(xiàn)行的制度安排，至少要符合土地利用規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，這意味著經(jīng)營性用地流轉(zhuǎn)的范圍實質(zhì)上是受限的。各地的試點方案中，針對這個限制的解釋通常是把流轉(zhuǎn)之后的用途劃定為工業(yè)、商業(yè)和旅游等，對商品房開發(fā)依然是禁止的。

此外，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。這相當(dāng)于土地市場的去行政化，通過縮小征地范圍和減少劃撥，從而在征地之外給市場留下更多的空間。

在農(nóng)地向非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，目前實行的征地和“土地招拍掛”機制沒有改變，只是減少了征地的范圍、提高對農(nóng)民的補償，這意味著交易環(huán)節(jié)，地方政府對土地市場的干預(yù)仍然較強。

《21世紀(jì)》：《決定》還提出，要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。土地增值收益的分配涉及中央與地方、政府與農(nóng)民、城市與鄉(xiāng)村等多方面的關(guān)系，如何建立合理的分配機制?

巴曙松：建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。這意味著在征地環(huán)節(jié)將會提升農(nóng)民在土地增值收益中的比重，如果在執(zhí)行環(huán)節(jié)中土地增值收益的分配能夠改變過去的補償方式，轉(zhuǎn)向參考土地市場市價補償，那么將會顯著提高農(nóng)民的收益。

張曉山：土地增值收益的分配需要政府通過稅收的形式來調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系。

首先，現(xiàn)在地方政府獲取的國有土地使用權(quán)出讓金收入實際上是一次性地將未來幾十年的土地收益提前透支了，是一種“竭澤而漁”、“寅吃卯糧”的不可持續(xù)的斂財方式。未來土地增值收益的分配應(yīng)該轉(zhuǎn)變方式，將土地收入從一次性透支，改為逐年提取;允許集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場后，可以考慮對國家征收的集體土地以及農(nóng)村集體建設(shè)用地在實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)利時征收地產(chǎn)稅或物業(yè)稅，使地方政府和農(nóng)民集體可逐年獲取穩(wěn)定的收益。同時，還應(yīng)讓享受土地增值收益的農(nóng)民獲得社會保障和就業(yè)培訓(xùn)，同時要鼓勵農(nóng)民通過股份的形式或資產(chǎn)管理公司委托代管的形式，讓其收益保值增值。

其次，城郊農(nóng)民的土地具有區(qū)位優(yōu)勢，他們的土地被征收或集體土地進(jìn)入市場，這部分農(nóng)民應(yīng)該得到土地增值收益的合理合法的份額，但不是全部。因為增值收益并不是這部分農(nóng)民本身勞動創(chuàng)造的，而是地理位置優(yōu)越形成的。政府應(yīng)通過稅收的形式調(diào)節(jié)收入分配，使一部分土地增值收益用于廣大農(nóng)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)的發(fā)展，讓那些為全國提供糧食安全、但土地沒有開發(fā)價值的廣大農(nóng)區(qū)也能得到發(fā)展。

而且，要進(jìn)一步完善農(nóng)村基層治理機制，使農(nóng)民獲取的土地增值收益的使用能公開透明，防止村干部貪污挪用， 損害農(nóng)民的切身利益。落實《決定》的政策舉措，村集體就有可能獲取一部分土地改變用途后可觀的增值收益。要建立和健全普通農(nóng)民對村干部行使權(quán)力的有效制衡機制，建立農(nóng)民能享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的組織架構(gòu)，確保普通農(nóng)民的權(quán)益不受損害。

要確立“規(guī)劃高于所有制”的觀念，實行土地用途管制。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，通過全面綜合的配套政策措施，具體落實《決定》中關(guān)于農(nóng)村土地制度變革的各項戰(zhàn)略舉措，協(xié)調(diào)地方政府與農(nóng)民之間的利益關(guān)系，讓農(nóng)民分享土地的增值收益，最終建立一個政府、企業(yè)和農(nóng)民合作共贏的機制，讓土地出讓金在農(nóng)民那里不再是一次性的、短期內(nèi)變現(xiàn)后的揮霍，在政府那里不再是一次透支幾十年的收益，而是保持逐年有穩(wěn)定增長的收益，讓農(nóng)民能夠得到可持續(xù)發(fā)展的資源回報，政府獲得可持續(xù)的財政收入。這樣的城鎮(zhèn)化進(jìn)程才是以人為本的可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。

農(nóng)業(yè)用地的確權(quán)與流轉(zhuǎn)

《21世紀(jì)》：除了建設(shè)用地的市場化，《決定》就農(nóng)業(yè)用地的確權(quán)與流轉(zhuǎn)也提出了一系列改革措施。在此基礎(chǔ)上，土地改革才能有效推進(jìn)和落實。對此，您有何預(yù)期?

巴曙松：穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。這意味著農(nóng)村土地在所有權(quán)不變和農(nóng)地農(nóng)用的條件下，可以更加市場化地經(jīng)營和流轉(zhuǎn)，以實現(xiàn)規(guī)模化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，特別是突破性提出賦予承包經(jīng)營權(quán)的抵押和擔(dān)保功能，這意味著農(nóng)村耕地的資產(chǎn)和融資功能首次被決策層認(rèn)可。這是一種認(rèn)知理念上的躍升。

對于耕地，既堅持了傳統(tǒng)上的集體所有權(quán)這一基本前提未變，同時也堅持“農(nóng)地農(nóng)用”的基本原則未變，改變的重點集中在耕地經(jīng)營的方式上，改變的方向是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模種植和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

彭文生：“確權(quán)”是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，其進(jìn)度將決定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)展。農(nóng)地確權(quán)的意義可歸納為以下兩點：一是明晰產(chǎn)權(quán)，將土地和相關(guān)權(quán)利人長期固化，最大程度地保護(hù)農(nóng)民的利益;二是奠定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的基礎(chǔ)。

對于三中全會之后推進(jìn)和落實土地改革的路線圖，我們的預(yù)期是：

短期內(nèi)，將出臺《農(nóng)村集體土地征收補償條例》，征地按市價補償農(nóng)民，并將被征地農(nóng)民納入社保體系。同時，農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)用地確權(quán)加速推進(jìn)并在全國鋪開。農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)加快，更多地方將試點農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

中期來講，預(yù)計全國農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)完成，農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)基本完成。在確權(quán)完成后，預(yù)計全國性的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方案將出臺，與之伴隨的是縮減政府征地范圍。

長期來講，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將得到全面推進(jìn)，對集體非經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)擴大試點。在這個過程中，全國各地農(nóng)村土地交易市場將逐漸活躍。

改革帶來新的土地紅利

《21世紀(jì)》：土地改革對經(jīng)濟影響深遠(yuǎn)，牽一發(fā)而動全身。任何一項改革都不是一蹴而就的，土地改革也將穩(wěn)步推進(jìn)。那么，新一輪土地改革的開啟將對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生怎樣的影響?

彭文生：首先，新一輪土地改革的開啟將改善土地資源配置，提高經(jīng)濟效率。農(nóng)村土地確權(quán)、增加土地流轉(zhuǎn)、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等改革，有利于土地產(chǎn)權(quán)明晰和配置的市場化。而土地配置的市場化將會提高經(jīng)濟效率。一方面， 提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模和生產(chǎn)效率。另一方面，改變土地在三次產(chǎn)業(yè)中的配置方式。未來土地改革的一個可能結(jié)果，是農(nóng)業(yè)建設(shè)用地市場化，因此城鎮(zhèn)土地在工業(yè)和商業(yè)及住宅之間的配置將改變，可能導(dǎo)致工業(yè)用地價格上升，而住宅用地價格下跌，促進(jìn)工業(yè)用地的集約化，提高土地利用效率。

其次，縮小城鄉(xiāng)收入分配差距，提高消費率，尤其是促進(jìn)農(nóng)村消費升級。城鎮(zhèn)化過程中大量農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，但這一過程中地方政府、工商企業(yè)和開發(fā)商獲得了絕大部分土地收益，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)并沒有得到有效保障。這是導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大的重要原因之一。土地改革的相關(guān)舉措，有利于提高農(nóng)民在土地收益中的分配比例，提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前不斷擴大的城鄉(xiāng)收入差距，促進(jìn)農(nóng)村居民的消費。

再次，土地改革可能導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫破裂。這其中存在兩個機制。其一，如果法律允許農(nóng)村建設(shè)用地入市，則目前城鎮(zhèn)大量存在的小產(chǎn)權(quán)房將可能以極低的代價獲得商品房產(chǎn)權(quán)，從而大量增加了城鎮(zhèn)商品房的供給。其二，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，引入多元化的城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供應(yīng)主體，將打破地方政府對城鎮(zhèn)土地供應(yīng)的壟斷，增加土地市場的競爭性，抑制土地價格上漲，從而抑制房價上漲。

土地制度的變革，既打破土地供應(yīng)的壟斷性，又降低儲蓄率，結(jié)合其他結(jié)構(gòu)型改革措施(包括財稅改革，消除金融壓抑，以及“單獨二胎”政策等都有利于提高消費率，降低儲蓄率，從而降低住房的投資性需求)，將加快過去十多年累積的房地產(chǎn)泡沫的破裂。這是我們需要關(guān)注的風(fēng)險，是過去累積的過度擴張后必須付出的代價。推進(jìn)土地制度和其他結(jié)構(gòu)改革可以避免泡沫吹的更大后再破裂。

最后，消除土地財政在宏觀調(diào)控中的順周期特征。現(xiàn)有土地財政體制下，土地財政相關(guān)的收入和支出取決于賣地的數(shù)量，而賣地的量和價是順經(jīng)濟周期的，因此土地財政具有很強的順周期特征，降低了財政和貨幣政策逆周期操作的效率。

土地改革的市場化取向，將打破土地財政的基礎(chǔ)。一方面，農(nóng)村居民在土地出讓收入中占比上升。另一方面，地方政府投資無法再依賴于賣地收入。雖然土地交易本身仍然保持其順周期特征，但土地收入主要歸私人部門而非地方政府;由于私人部門儲蓄率遠(yuǎn)高于政府，土地收益中相當(dāng)部分被私人儲蓄起來(土地財政下主要用于政府投資)，因此對總需求的順周期作用減弱。

同時，由于地方政府財政與土地交易的關(guān)系減弱，土地供應(yīng)指標(biāo)(俗稱地根)才能與貨幣供應(yīng)(俗稱銀根)一樣，真正作為一個宏觀調(diào)控手段，發(fā)揮逆周期的調(diào)控作用。土地財政體制下，地方政府的土地供應(yīng)行為基本上追求收入最大化，在經(jīng)濟高漲時積極賣地，而在經(jīng)濟低谷則囤積土地。只有地方政府的財政行為與土地交易和土地價格不再直接相關(guān)的時候，利用土地指標(biāo)(地根)調(diào)控經(jīng)濟的措施才能真正奏效。

巴曙松：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將緩解城市土地指標(biāo)的約束，也有助于提升土地使用的經(jīng)濟效率。從增量角度評估，中國的建設(shè)用地占比仍偏低，而集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)則為未來的增量土地開發(fā)提供的空間。如能有效完成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，將農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，將對緩解北京、上海等發(fā)達(dá)省市的供地緊張局面有重大意義。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將改變城市存量土地的使用結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為工業(yè)用地占比的下降和商業(yè)用地占比的上升，這會帶來城市的轉(zhuǎn)型甚至城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。在工業(yè)化和城市化的中后期階段，大城市或中心城市通常會成為工業(yè)的總部經(jīng)濟中心和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心，占地面積較大的工廠則逐步外遷，導(dǎo)致城市中心工業(yè)用地比重逐步下降。相反，隨著大城市或中心城市成為金融、會計、咨詢等現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心，服務(wù)業(yè)就業(yè)人口逐步增加，進(jìn)而帶來住宅用地、商業(yè)用地以及教育文化、生活配置等基礎(chǔ)設(shè)施用地的增加。城市的增長動力發(fā)生轉(zhuǎn)換，單位建設(shè)用地的產(chǎn)出增加將主要來自于服務(wù)業(yè)，而且單位商業(yè)用地產(chǎn)出通常會數(shù)倍于工業(yè)用地。

盡管集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)部分緩解城市土地指標(biāo)緊張的約束，但未來中國土地城鎮(zhèn)化的總體趨勢仍然是從數(shù)量擴張過渡到效率擴張。普遍的看法是中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要是土地面積的擴張，人口擴張速度相對較慢，這導(dǎo)致土地使用效率的偏低。因此，在這種情況下，在未來一段很長的時間內(nèi)，中國土地城鎮(zhèn)化的核心問題將從數(shù)量擴張過渡到效率擴張。

圍繞土地增值收益分配的改革則可能為農(nóng)民工帶來一定程度的財產(chǎn)性收入，從而成為推動轉(zhuǎn)移人口市民化的潛在突破口。一個普遍的看法認(rèn)為轉(zhuǎn)移人口市民化的最大障礙在于成本無法負(fù)擔(dān)，但事實并非總是如此。轉(zhuǎn)移人口與城市居民的最大差距并非流量的工資性收入，而是財產(chǎn)差距，財產(chǎn)差距難以破除的關(guān)鍵原因并非農(nóng)民沒有財產(chǎn)，而是財產(chǎn)無法通過市場途徑變現(xiàn)。目前來看，農(nóng)民的財產(chǎn)為三類即耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)，這三類財產(chǎn)若能市場化變現(xiàn)，人均資產(chǎn)性收入將會明顯增加，可以在很大程度上覆蓋轉(zhuǎn)移成本。此外，若能按照三中全會所指引的方向，在土地增值收益的分配環(huán)節(jié)，適度提高耕地占用、宅基地流轉(zhuǎn)的增值收益分配比例，那么農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化問題的成本壓力就沒有想象的那么大。

耕地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提條件，下一階段，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變將成為新的亮點。在改革政策的推動中，按照2011年的流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)增速簡單匡算，中國將于2020年前實現(xiàn)耕地“全流轉(zhuǎn)”