關于認真做好農村土地承包經營權
確權登記頒證工作的實施意見
省農委省委農工辦省財政廳省國土資源廳
省法制辦省檔案局省測繪地理信息局
為貫徹落實黨中央、國務院關于開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作的決策部署，根據中辦、國辦《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）、農業部等六部門《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》（農經發〔2015〕2號）精神，緊密結合江蘇實際，現就扎實做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作提出如下實施意見。
一、統一思想認識，明確總體要求
（一）重要意義。中央提出，用5年左右時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，并將其作為完善農村基本經營制度、保護農民土地權益、促進現代農業發展、健全農村治理體系的重要基礎性工作。這是中央作出的一項重大決策部署，事關農村長遠發展和億萬農民切身利益。切實抓好此項工作，有利于強化對農民土地承包經營權的物權保護，穩定農民土地經營的預期，增加農民的財產性收入；有利于保持土地承包關系穩定，激發農村生產要素的內在活力，促進土地經營權流轉，發展農業適度規模經營；有利于完善農村社會管理，妥善解決土地承包的突出問題，促進農村社會和諧穩定，推進城鄉發展一體化。我省農村土地承包經營權確權登記頒證試點開展以來，經過各級、各方面的共同努力，取得了初步成效，到年底全省500個鄉鎮、2000個村的試點工作基本結束，得到了農民群眾的歡迎和支持。但試點中也出現了一些問題，需要認真研究解決。2015年年初，我省被確定為全國整省推進試點省份，工作任務繁重而艱巨，各地、各部門要充分認識此項工作的重大意義，將其作為全面深化農村改革的重要任務，擺上重要議事日程，以高度負責的態度，周密部署實施，切實抓出成效。
（二）總體要求。推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作，要全面貫徹落實視察江蘇時提出的“力爭在全國率先實現農業現代化”的指示精神，堅持和完善農村基本經營制度，保持現有農村土地承包關系穩定并長久不變，按照試點先行、先易后難、分期分批實施、進度服從質量的要求，科學制定工作方案，明確時間表和路線圖，積極穩妥地予以推進，按時保質完成確權登記頒證各項任務，確“實權”、頒“鐵證”，依法保障農民土地承包權益，讓農民吃上“定心丸”。
（三）目標任務。按照中央部署，從江蘇實際出發，用4年左右時間，到2017年年底前基本完成全省農村土地承包經營權確權登記頒證工作。2015年，全省全面開展確權登記頒證試點，爭取50%以上的行政村推進試點工作，基本完成16個整體推進縣（市、區）和其他每個縣（市、區）1個鄉鎮的試點任務。，在全省范圍內全面開展。2017年，總體完成此項工作。通過確權登記頒證，一要解決好承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，為開展土地經營權流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保提供重要依據；二要建立涉及土地承包經營權的設立、轉讓、互換、變更、抵押等內容的登記制度，確認農戶對承包地的占有、使用、收益等各項權利，強化對土地承包經營權的物權保護；三要建立健全省、市、縣三級土地承包經營權信息應用平臺，實現對土地承包合同、登記簿和權屬證書管理的信息化，加強土地承包經營權確權登記成果的應用，方便群眾查詢，利于服務管理，更好地服務于現代農業發展和新農村建設。
二、把握政策原則，依法規范操作
農村土地承包經營權確權登記頒證工作，涉及面廣、政策性強、情況復雜，必須把握基本原則，嚴守政策底線，積極穩妥推進，真正做到群眾認可，經得起歷史檢驗。
（一）堅持依法依規的原則。按照物權法定精神，嚴格執行《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》等法律法規和政策規定，根據農業部制發的相關規范和標準，開展土地承包經營權調查，完善承包合同，建立登記簿，頒發權屬證書，確保登記成果真實、完整、準確。對確權登記頒證中的矛盾和糾紛，根據《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，依托調解仲裁機構妥善調處解決。對于一些疑難問題，在不違背法規政策前提下，通過民主協商妥善處理。權屬爭議未解決的，暫不進行土地承包經營權確權登記頒證。加強土地承包經營權確權登記頒證成果的保密管理，保護土地承包權利人隱私。
（二）堅持保持穩定的原則。這次土地承包經營權確權登記頒證，以二輪承包工作為基礎，是對現有土地承包關系的鞏固完善，不是推倒重來、打亂重分，嚴禁借機違法調整或收回農戶承包地。要以現有承包臺賬、合同、證書為依據，確認承包地歸屬。對于承包地實測多出面積，要據實確權給原承包戶，不得收回重分或留作集體機動地使用。對于確因法定原因，需要個別調整的，應當按照法定條件和程序調整后再予確權。少數地區頻繁調整土地的，在本集體經濟組織成員沒有異議的前提下，以最近調整后的承包關系為基礎進行確權。集體“機動地”超標部分，原則上優先用于解決新增人口的承包地，依法確權到位。
（三）堅持以農民群眾為主體的原則。要始終以農民群眾認可為前提，充分尊重農民意愿，廣泛調動農民積極性，不能替農民做主、代農民決策，不得搞強行推動。做好深入細致的宣傳、動員和解釋工作，讓農民充分了解確權登記頒證工作的目的、意義、作用和程序要求，發揮好農民群眾的主體作用。特別要注意組織老黨員、老干部參與，充分發揮其熟悉情況、調解紛爭的積極作用。村組集體的土地承包經營權確權登記頒證方案，要在本集體成員內部充分討論，達成一致，切實做到農民的事讓農民做主。承包地塊面積、四至等表格材料，要經過農戶本人簽字認可。對于外出不在家的農戶，要采取多種方式及時通知到戶到人，充分保障其知情權、選擇權、決策權。
（四）堅持“確地”為主的原則。這次土地承包經營權確權，要堅持確權確地為主，凡土地已經承包到戶的，原則上都要確權到戶到地。個別經濟比較發達、人均耕地少、地形地貌變化大、界址無法明確的地方，經本集體經濟組織多數成員同意，可以確權確股不確地。不得違背農民意愿，行政推動確權確股不確地，也不得簡單地以少數服從多數的名義，強迫不愿確股的農民確股。確股確權的實施方案，要經村民協商一致，并報縣鄉審核，省市備案。
（五）堅持進度服從質量的原則。農村土地承包經營權確權登記頒證是長久大計，必須確保質量，不能怕麻煩、圖省事。各地要根據實際，統籌安排資源，科學把握進度，分期分批推進。堅持試點先行，通過試點及時發現問題，找到解決辦法，在總結經驗的基礎上逐步擴大范圍，不搞齊步走，不強求百分之百。實行全程質量控制，把握入戶調查、測量制圖、公示審核等關鍵環節，守好質量關口，不能為趕進度而簡化程序、降低要求，更不能敷衍了事，防止“吃夾生飯”。
（六）堅持地方分級負責的原則。根據中央要求，各級政府尤其是縣鄉兩級對本地區土地承包經營權確權登記頒證工作全面負責。要強化屬地管理，層層落實責任。省級主要承擔組織領導責任；市級主要承擔組織協調責任；縣鄉兩級主要承擔組織實施責任，是開展土地承包經營權確權登記頒證工作的關鍵主體，領導要親自掛帥，精心組織，全面落實。
三、抓好重點任務，保證工作質量
開展農村土地承包經營權確權登記頒證，核心是確權，重點在登記，關鍵在權屬調查。各地要從實際出發，依照我省試點中探索形成的前期準備、入戶調查、測量制圖、公示審核、登記頒證、建檔入庫“六步走”辦法，確定工作步驟，一個環節一個環節地做好工作。
（一）開展土地承包檔案資料清查。依據農村集體土地所有權確權登記發證材料、土地承包方案、承包臺賬、承包合同、承包經營權證書等相關權屬檔案資料進行清查整理、組卷，按要求進行補建、修復和保全，摸清承包地現狀，查清承包地塊的名稱、坐落、面積、四至、用途、流轉等原始記載；摸清農戶家庭承包狀況，收集、整理、核對承包方代表、家庭成員及其變動等信息。有條件的地方，可以把檔案清查、整理與土地承包管理信息化結合起來，推進土地承包原始檔案管理數字化。
（二）開展土地承包經營權調查。對農村集體耕地開展土地承包經營權調查，查清承包地權利歸屬。重點做好發包方、承包方和承包地塊調查，如實準確填寫發包方調查表、承包方調查表、承包地塊調查表，制作調查結果公示表和權屬歸戶表。以農村集體土地所有權確權登記結果為基礎，以第二次全國土地調查成果、符合土地承包經營權查田勘界要求的土地調查成果、30厘米的正射影像圖等為依據，充分利用現有圖件、影像等數據，繪制工作底圖、調查草圖，采用“圖解+實測”等方法，查清農戶承包地塊的面積、四至、空間位置，制作承包地塊分布圖。調查成果經審核公示確認，作為土地承包經營權確實權的現實依據。對公示內容有異議的，進行補測核實。
（三）完善土地承包合同。根據公示確認的調查成果，完善土地承包合同，作為承包戶取得土地承包經營權的法定依據。對沒有簽訂土地承包合同的，要重新簽訂承包合同；對承包合同丟失、殘缺的，進行補簽、完善。實際承包面積與原土地承包合同、權屬證書記載面積不一致的，要根據本集體通過的土地承包經營權確權登記頒證方案進行確權。屬于原承包地塊四至范圍內的，原則上應確權給原承包戶。未經本集體成員協商同意，不得將承包方多出的面積轉為其他方式承包并收取承包費。土地承包合同記載期限應以當地統一組織二輪承包的時點起算，承包期為30年，本輪土地承包期限屆滿，按屆時的法律和保持現有土地承包關系穩定并長久不變的政策規定執行。
（四）建立健全登記簿。根據這次確權登記頒證完善后的承包合同，以承包農戶為基本單位，按照一戶一簿原則，明確每塊承包地的范圍、面積及權利歸屬，由縣級人民政府農村經營管理機構建立健全統一規范的土地承包經營權登記簿，作為今后不動產統一登記的基礎依據。登記簿應當記載發包方、承包方的姓名、地址，承包共有人，承包方式，承包地塊的面積、坐落、界址、編碼、用途、權屬、地類及是否基本農田，承包合同編號、成立時間、期限，權利的內容及變化等。已經建立登記簿的，補充完善相關登記信息；未建立的，要抓緊建立。承包農戶自愿提出變更、注銷登記申請的，經核實確認后，予以變更或注銷，并在登記簿中注明。
（五）頒發土地承包經營權證書。根據完善后的土地承包合同和統一規范的登記簿，在確保信息準確無誤、責任權利明確的基礎上，按規定程序和修訂后的土地承包經營權證書樣本，向承包方頒發土地承包經營權證書，原已發的土地承包經營權權屬證書收回銷毀。承包經營權證書載明的戶主或共有人，要體現男女平等的原則，確保農村婦女在“娘家”或“婆家”有一方作為共有人記載。實行確權確股不確地的，要向承包方頒發土地承包經營權證書，并注明確權方式為確權確股，承包方有意愿要求的，也可以向承包方頒發農村集體的土地股權證。為與不動產統一登記工作銜接，今后可按照“不變不換”的原則，承包農戶可以自愿申請、免費換取與不動產統一登記相銜接的證書，避免工作重復和資金浪費。
（六）推進信息應用平臺建設。完善省級土地承包經營權信息應用平臺，抓緊建立市級信息應用平臺，并以縣為單位建立土地承包經營權確權登記頒證數據庫和土地承包經營權登記業務系統，做到省、市、縣三級互聯互通，實現土地承包合同管理、權屬登記、經營權流轉和糾紛調處等業務工作的信息化，避免重復建設和各自為政。以縣級土地承包經營權確權登記成果和現有資源為基礎，與省、市兩級有效對接，形成三級聯動的土地承包經營權確權登記頒證數據匯總和動態管理制度。
（七）建立健全檔案管理制度。農村土地承包經營權確權登記頒證過程中，形成的文字、圖表、聲像、數據等文件材料，是重要憑證和歷史記錄。各地要堅持統一領導、分級實施、分類管理、集中保管的原則，認真做好土地承包經營權確權檔案的收集、整理、鑒定、保管、編研和利用等工作。檔案管理工作應當與土地承包經營權確權登記頒證工作同步部署、實施、檢查和驗收，做到組織有序、種類齊全、保管安全，確保管有人、存有地、查有序。
四、強化組織保障，確保取得實效
農村土地承包經營權確權登記頒證工作事關重大，各地、各部門要加強組織領導，周密部署實施，確保此項工作規范有序推進，取得實際成效。
（一）健全領導機制。省政府成立省農村土地承包經營權確權登記頒證工作聯席會議，負責研究確定重大事項。各市、縣（市、區）也要建立健全相應的領導機構，制定工作方案，加強協調指導。整體推進的縣（市、區），要建立由主要負責人牽頭的領導小組，精心組織實施本地區確權登記頒證工作。要切實發揮農村基層黨組織、村委會和農村集體經濟組織的職能作用，動員和組織廣大農民積極參與到土地承包經營權確權登記頒證工作中來。
（二）明確部門職責。各相關部門要在當地政府的統一領導下，切實履行職責，密切協作配合。農村土地承包主管部門要發揮牽頭作用，做好綜合協調、組織實施和工作指導。農村工作綜合部門要認真研究有關政策。財政部門要根據實際需要統籌安排相關資金，加強資金監管。國土資源部門要免費提供最新的全省土地調查和農村集體土地所有權確權登記等成果，配合做好土地承包經營權確權登記頒證與不動產統一登記工作的有效銜接。法制工作部門要研究完善有關法規規章。檔案部門要指導做好土地承包檔案管理。測繪地理信息部門提供相關影像資料。
（三）落實經費保障。確權登記頒證工作經費納入各級財政預算，實行分級負擔。省里將統籌中央和省級財政補助資金，按照因素法測算補助金額，根據工作進度分年撥付，由各地包干使用。對確權確股不確地的，只給予適當補助。各地要將工作經費納入地方財政預算，及時足額撥付，確保工作需要，不得向農民收費，不得增加村級組織負擔。要切實強化資金管理，規范資金使用，降低工作成本，確保資金專款專用、安全高效。
（四）抓好宣傳培訓。要采取多種形式，生動形象地開展宣傳活動，引導和營造穩步推進土地承包經營權確權登記頒證工作的良好輿論氛圍和工作環境。根據當地實際，通過向農民發放一封信、編印明白紙、宣傳冊、政策問答等，解讀政策，澄清疑惑，方便群眾掌握。制定培訓計劃，分層分批開辦培訓班，對相關工作人員全面開展業務培訓，切實提高培訓的針對性和實用性，確保廣大基層干部、相關技術人員全面掌握工作流程、技術規范和政策界限。
（五）強化監督檢查。要建立健全土地承包經營權確權登記頒證工作情況報告、監督檢查和成果驗收制度。充分利用省級土地承包經營權信息應用平臺，及時掌握工作動態，對發現的問題迅速研究解決。抓緊制定出臺全省土地承包經營權確權登記頒證成果驗收辦法。以行政村為單位完成土地承包經營權確權登記頒證任務后，由縣級組織驗收；以縣為單位完成任務后，在縣級自查基礎上，市級受省級委托對所轄縣（市、區）進行驗收，省級組織核查，并接受全國抽查。對確權登記頒證工作成績顯著的，省里將組織進行通報表彰。
各市、縣（市、區）要根據本實施意見，抓緊制定具體的實施方案，并以市為單位報省農村土地承包經營權確權登記頒證工作聯席會議辦公室備案。工作中遇到的重大問題，要及時向省農村土地承包經營權確權登記頒證工作聯席會議報告。
