關于鄉鎮人大工作制度建設的研究

——鄉鎮人大工作創新的幾點思考

江澤民同志指出：“創新是一個民族進步的靈魂，是國家興旺發達的不竭動力”。樹立創新意識，提高創新能力，建立創新機制，是推動地方人大工作的重要動力。鄉鎮人大工作的創新實踐，豐富了人民代表大會制度理論，構建了人大工作的特點和規律，推進了民主法制建設和依法治國的進程。隨著民主政治建設和依法治國進程的加快，堅持和完善人民代表大會制度的任務越來越重，要求越來越高。進一步解放思想，積極探索、勇于創新地開展鄉鎮人大工作，已成為人大工作必須認真思考的一個重要理論問題和重大實踐課題。
（一）
人民代表大會制度作為國家的根本政治制度，其發展和完善是一個長期的過程。從鄉鎮人大工作實踐來看，雖然我們在各個方面取得了長足的進步，但是從創新動力、創新條件和創新要求看，與經濟建設和社會發展的新形勢相比，迫切需要鄉鎮人大工作進一步大力創新。
、憲法賦予地方人大及其常委會的職權未用足用活。憲法和地方組織法賦予鄉鎮人大的重大事項決定權、監督權等重要職權，因歷史和現實的原因，這些職權的行使沒有到位。主要表現為：在重大事項決定權方面，忽視鄉鎮人大的作用。在監督權方面，由于監督機制不健全，影響人大監督作用的發揮，在監督工作中存在著“三多三少”的現象，即程序性監督多，實質性監督少；一般性監督多，針對性監督少；具體行政行為監督多，抽象行政行為監督少，尤其是詢問、質詢、特定問題調查等監督方式極少運用，等等。因此，鄉鎮人大用創新精神來研究問題、解決問題是當務之急。
、建設給我們提出了更高要求。黨的十五大報告一次把依法治國、建設，作為黨*民治理國家的基本方略鄭重地提出來，是我黨治國方略的重大轉變。鄉鎮人大作為最基層國家權力機關，如何推進依法治國的進程，并體現堅持黨的領導、發揚人民民主、嚴格依法辦事三者的統一；如何依照憲法和法律的規定，實現對國家政治、經濟、社會各項事務的管理；如何推進民主法制建設，逐步實現民主的制度化、法律化；如何從根本上保障人民享有當家作主的民主權力；如何充分履行基層國家權力機關的職能作用，在推進依法治國中發揮積極作用，……，這些不僅需要理論上的準備，更需要鄉鎮人大工作者更新觀念，用新的思想來指導新的實踐。
、人民群眾對人大工作寄予厚望。鄉鎮人大最重要的是代表人民的利益，全心全意為人民服務，做人民利益的忠實維護者。在建立的過程中，改革將不斷深化，利益調整力度加大，各種矛盾也會不斷增多，有些問題涉及到人民群眾的根本利益，比如農民負擔問題、企業負擔問題、社會治安問題，以及腐敗問題等等。人民群眾迫切需要鄉鎮人大嚴格監督，用法律手段保護人民群眾的切身利益。因此，鄉鎮 人大要在新形勢下積極探索新的監督方式方法，自覺地維護法律的尊嚴，嚴格依法辦事，監督基層行政、司法部門嚴格執法、公正司法。
（二）
原全國人大常委會委員長李鵬曾指出：“我們正在從事的人大工作和有*的民主法制建設，都是嶄新的事業。因此，必須解放思想，實事求是，根據憲法、法律的規定，創造性地開展工作……。”地方人大工作創新，必須著力解決好以下四個問題：
、明確創新指導思想。我國正處在建立、建設的新的歷史時期，這既給地方人大工作提供了創新的動力，又提供了豐富的創新內容和創新空間。新的歷史時期，鄉鎮人大工作創新在指導思想上，必須以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和黨的基本路線為指導，圍繞依法治國、建設的目標，大力加強民主法制建設，在堅持黨的領導、完善監督機制、促進經濟社會全面進步、加強自身建設等方面作出積極貢獻。
、制定創新計劃。鄉鎮人大要按照依法、有序、高效、優質的目標，把人大工作創新實踐擺到重要的議事日程，制定出度或中長期的創新計劃，使創新工作有任務、有標準、有檢查，通過持續的努力，不斷取得實效。
、確定創新重點。一是強化會議實質性內容。開好人代會，是鄉鎮人大正確行使職權的主要方法。要提高會議質量，增強重大決策的民主程度，把一般性表態轉變為審議性發言，同時要增強公眾的參與度和透明度，使會議真正成為發揮人大制度優越性的重要途徑。二是逐步完善監督機制。要做到既敢于監督，又善于監督，增強人大監督的實效。要把執法檢查與述職評議結合起來，把對具體行政行為的監督與對抽象行政行為的監督結合起來，建立行政、司法機關執法責任制、評議考核制、錯案責任追究制等等，并使之法律化、制度化，強化人大的監督職能。三是發揮人大代表作用。人大代表是國家權力機關的主體，發揮人大代表的作用，很大程序上決定鄉鎮人大工作的實效。因此，要提高人大代表素質，建立代表聯系、激勵、約束制度，加強對人民代表的監督。四是做好宣傳工作。主要是解決好“內熱外冷”的現象，拓寬宣傳領域，增強宣傳深度和廣度，建立和擴大宣傳陣地，培養高素質宣傳隊伍，把人大制度宣傳納入法制化軌道。
、建立創新機制。創新是一種知識積定，是一個科學的實踐過程，它需要理論指導、知識支撐，還需要有科學的態度、良好的心理素質和社會環境等。沒有一套科學的創新機制，很難取得創新成果。要不斷加強鄉鎮人大工作制度建設，建立創新目標管理的激勵機制，努力形成人人思創新、人人思進取的創新氛圍。
（三）
地方人大工作的創新實踐，是一項系統工程。我們既要看到工作的緊迫性，積極發揮主觀能動作用，又要看到任務的艱巨性，堅持不懈、腳踏實地地工作。在人大創新工作中要注意堅持以下幾點：
、堅持和依靠黨的領導。堅持黨的領導，是進一步加強和完善人民代表大會制度、充分發揮地方國家權力機關作用的關鍵。鄉鎮人大工作創新，必須堅持黨對鄉鎮人大工作的政治領導、思想領導和組織領導，同時要十分重視改善黨對人大工作的領導，要改進黨的領導的方式方法。通過創新，更好地實現黨對國家事務的領導，更好地發揚民主、健全法制、保障人民當家作主權利。
、努力體現“三個代表”思想的要求。江澤民同志關于“三個代表”的重要思想，從政治、經濟、文化的角度，精辟地概括了新時期黨的宗旨、性質、地位和歷史任務，是馬克思主義建黨學說的新發展。鄉鎮人大工作創新，就是要體現“三個代表”重要思起的要求，堅持服務于經濟建設，大力推進，忠實代表人民的利益。這是地方人大工作創新的出發點和落腳點。
、嚴格遵循憲法、法律的規定。人大工作的創新實踐，要堅持依法辦事，按照憲法法律的規定，積極大膽地行使職權。法定性、程序性是人大工作的基礎，要在依法辦事、堅持程序性、完備程序性的前提下，大務推進人大工作向實質性、實效性轉變。
、正確處理繼承與發展的關系。二十來，各級人大積極探索，創造了不少行之有效的工作方法，特別是在監督工作方面，由聽取審議報告這項單一方式到開展執法視察、述職評議、個案監督、執行執法責任制和錯案責任追究制等多種方式，取得了明顯的效果。這些方式、方法被實踐證明是行之有效的，必須繼承。鄉鎮人大要正確處理繼承與創新的關系，從實際出發，按照新時期、新形勢、新任務的要求，正確認識民主政治的發展規律，克服主觀隨意性的盲目性，使創新工作在繼承基礎上改革，在改革中創新，在創新中發展。
、全面加強人大自身建設。為適應形勢發展和鄉鎮人大創新實踐的需要，鄉鎮人大要把加強自身建設作為一項基礎性工作來抓，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，切實加強思想建設、組織建設和制度建設，使鄉鎮人大代表、主席團成員及機關干部的政治思想素質理論素質不斷提高，增強開拓創新意識，培養開拓創新能力，使人大創新工作具有堅實的基礎和可靠的保證。通過創造性開展鄉鎮人大工作，積極推進民主和法制建設，努力堅持和完善人民代表大會制度作出新的貢獻。

二○○四七月二十日