改革審批制度 轉變政府職能

——寧波市行政審批制度改革的主要做法與成效

寧波市先后進行了兩輪審批制度改革。從月至月是一輪改革。這輪改革的主要內容是“減少審批、規范程序、加強監管、改善服務”四個方面。通過審批改革，審批事項大幅削減，市級政府部門和直屬單位審批、核準事項從原來的項減為項，減幅達.%，其中審批事項從項減為項，減幅為.%；建成了以投資項目辦理中心和工商綜合辦證中心等為代表的一批專業服務中心。從下半至今，寧波市開始了二輪審批制度改革，審批制度改革主要解決“轉變政府職能，改革行政管理方式，規范審批行為，健全行政監督機制”四個問題，使政府職能切實轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公服務上來，營造良好的發展環境，提供優質的公服務。通過二輪審批制度改革，審批、核準事項在一輪改革基礎上再削減%，保留的審批、核準事項減少到左右。建成市、縣、鄉三級綜合行政服務中心，關聯度較高的審批事項全部進入辦證大廳，讓權力在陽光下運作。他們的做法是：
一、轉變政府職能，發揮市場配置資源的基礎作用
針對市場經濟條件下政府在管理經濟社會中存在“越位”、“缺位”、“錯位”現象，寧波市把審批制度改革作為轉變政府職能的突破口，調整部門權利和利益，剝離不屬于政府職能的行政權利，影響公平和效率的行政行為，使政府工作符合市場經濟發展的要求。
還權于市場，發揮市場機制的作用。寧波市對國有土地使用權出讓、國有與集體投資工程項目建設、大宗物品政府采購、國有資產轉讓等國有資產、公資源的配置，除國家法律、法規明確規定外，取消行政審批，采用公開招標、拍賣等市場方式。除國家明確規定需政府定價和未形成市場競爭格局的商品、經營服務價格外，取消政府定價，由市場進行調節。
還權于企業，把法律規定屬于企業的自主權還給企業。寧波市對開辦企業實行登記制。對工商注冊登記事項，法律、行政法規沒有規定前置審批的，一律不得前置審批；法律、行政法規規定的前置審批事項，原則上實行告知承諾制管理，個別必須保留的前置審批實行并聯審批。對屬于企業經營自主權，包括生產經營決策權、產品勞務定價權、物資采購權、資金支配權等項權利和法律、法規規定的其它企業行為，取消行政審批。
還權于投資者，鼓勵民間投資和降低市場準入的門檻。投資主管部門對不是政府直接投資的（參資）建設項目（含外資項目），根據性質和規模實行分類管理。鼓勵投資者依據相關法律、法規和國家頒布的產業政策、外商投資產業目錄，自主選擇投資領域和投資方式，取消所有限制合法投資行為的地方規定和相關行政審批。符合國家產業政策，項目自行平衡資金來源和落實生產建設條件的，一律實行項目備案管理。
還權于社會中介組織，發揮中介機構、自治組織的服務和自律功能。寧波市對通過規范、公正的中介機構自律能夠解決的事項，如產品質量鑒定、房地產評估、環境評估、專業技術咨詢、經紀業務、業務技能培訓、職業介紹等，取消行政審批。把行業管理的一般性事務移交給行業協會等自律機構，發揮中介組織的作用。
二、改革行政管理方式，營造良好的經濟發展環境
針對現行審批方式存在申報程序復雜、審批環節繁瑣、審批周期過長、審批效率不高等問題，寧波市按照“結構合理、管理科學、程序嚴密、制約有效”的行政管理制度要求，進行行政管理方式和制度創新，積極探索“一事一批制”、“并聯審批制”、“備案監管制”等項制度，建立了高效順暢的行政管理運行機制。
實行“一事一批制”。除法律、法規、規章明確規定外，一個部門實行一個“窗口”對外，一項審批事項由一個部門負責。對兩個以上部門為同一管理目標進行審批的事項，由主辦部門統一受理，其他部門的有關事項作為內部工作程序管理，在規定時限內提出反饋意見。
實行“并聯審批制”。對保留的前置審批事項，由兩個以上部門為不同管理目標進行審批的，明確直接受理部門負責受理，并抄告其他部門，其他部門協助管理，在規定期限內同步進行審核并出具批件。一輪審批制度改革中，將全市多個平行審批或串聯審批事項，合并成個綜合審批事項，其他審批事項改為政府部門之間的工作程序。
實行“備案監管制”。就是對通過實施事后監督等其它行政管理方式能夠解決的事項，當事人在規定期限內向行政管理部門備案后即可按相關要求自主實施具體行為。
通過審批方式改革和制度創新，進一步簡化了審批工作，行政管理更為高效順暢，一些重點項目審批更為精簡。一輪審批制度改革中，房地產開發項目，從原來審批需經個環節、枚印章、天減為個環節、枚印章、天；企業技術改造項目，將部分審批改為備案，從原來需蓋枚印章減為枚，保留個環節，辦理時限由天減為天；餐飲業工商注冊登記，原有個前置審批，現保留個，并將所有前置審批改為政府部門的工作程序，辦理時限由天減為天。
三、建好服務窗口，樹立“服務型”政府新形象
針對行政失職、行政不作為和利用權力尋租等群眾普遍關注的熱點問題，寧波市把抓好服務窗口建設作為推進政府自身改革，提升政府形象的重要載體，進一步完善服務網絡，構建電子政務技術平臺。
寧波市從起開始探索服務中心建設。，在市級各部門和縣（市）、區建立專業服務中心的基礎上，建立了市縣兩級綜合服務中心。目前，全市已形成了市經濟發展服務中心，開發區、保稅區、科技園和個縣（市）、區綜合便民服務中心，鄉鎮和街道服務站的三級公服務網絡。這個服務網絡，門類齊全，覆蓋城鄉，既有象山、余姚等地“大超市”型便民服務中心，也有戶籍中心、車管中心、辦稅服務中心等“專賣店”型專業服務中心，還有市經濟發展服務中心形式的“精品商場”型。這些行政服務中心承擔全市一半以上的行政審批和相關行政服務職能。成立的寧波市經濟發展服務中心，堅持“順暢、便捷、透明、高效”的服務宗旨，采取“開放式結構、模塊化組織、法制化操作、一體化管理、網絡化服務”的運作機制，已成為樹立“服務型”政府新形象的示范窗口。其主要做法：一是集中辦公。把原來分散受理申請模式，改為服務辦證大廳集中受理，對保留的經濟社會管理的行政審批事項，由市屬有關職能部門派員集中在中心設立窗口受理，實行“陽光下作業”、規范化管理，最大限度地為企業和群眾提供更好的服務。目前與市政府個部門相關的個行政審批、核準事項已納入中心辦證大廳集中辦理。二是“三制”辦理。實行窗口式服務制、代理服務制和委托辦理制，采取一站式服務，即一個窗口進、一個窗口出的辦文方式，為申辦對象提供“一條龍”服務。三是分類管理。將各窗口受理的事項按辦理的難易程度，分為即辦件、承諾件、聯辦件三類，每類采取不同的管理辦法。四是網絡化辦公。建立計算機局域網，并通過政府網與窗口部門的計算機聯網，暢通了中心各窗口之間、中心與各部門之間信息的實時傳遞。各窗口人員可充分利用計算機進行工作。中心管委會利用計算機系統的登錄、查詢、統計等功能，實現“中心”對各道工作環節的監控。五是領導負責制。各部門堅持每天有一名領導在窗口帶班，現場指導工作，強化綜合審批，保持高效運轉的工作狀態。
四、建立行政審批監督體系，促進黨風廉政建設
寧波市把建立有效的行政審批監督體系，作為從源頭上、體制上消除腐敗現象，加強廉政建設的根本措施。
一是全面推行政務公開制度。在開展審批制度改革前，寧波市在與群眾切身利益相關的政府部門推行了“兩公開一監督”和政務公開兩項制度。在深化審批制度改革中，在吸收推行兩項制度經驗的基礎上，完善并全面推行了政務公開制度，公開辦事流程，并作出明確承諾，為申辦對象提供熱情周到的咨詢和服務指導。除涉及國家保密法規明確規定不能公布的事項外，每一審批事項的設立、調整和取消，以及審批條件、內容、時限、程序等都按“依法公開、客觀真實、方便群眾、有利監督”的要求，采取政府公報、政府網站、公開欄、告知單、電子觸摸屏、便民手冊等各種形式公開，便于公民、法人和其他組織的知情和監督。市經濟發展服務中心實行了服務內容、辦事程序、申報材料、承諾時限和收費標準“五公開”，避免了暗箱操作的種種弊端。寧波市在深化審批制度改革中還試行了“重大政策公開征詢制”，凡出臺審批方面的重大政策、改革新政策及新方案【全文】和直接涉及公眾切身利益的行政措施，通過媒體公布，事先廣泛征求群眾意見。
二是不斷完善監督體制。為確保審批制度改革順利進行，寧波市建立了領導監督和群眾監督、行政監督和執法監督、內部監督和外部監督等相結合的監督體系，形成了一個比較有效的監督機制。市里出臺了《寧波市行政審批責任及其追究制度》，明確規定了市政府部門、部門負責人、行政審批行為人的審批責任，行政審批的監督投訴，違規審批、違紀審批、違法審批等過錯行為的追究與處罰，從制度上規范審批行為。市委、市政府領導定期察訪服務窗口，了解中心運行情況，聽取群眾意見，對中心建設和管理工作提出要求。實施窗口服務監督員制度，邀請人大代表、政協委員、企業群眾和新聞媒體，對審批行為進行視察監督。市紀委、監察局成立廉政投訴中心，成為政務監督的“直通車”。投訴中心結合監督與受理投訴情況，配合服務中心相繼推出了“一口清”、“一紙清”、“辦證反饋”、“一事一評”及審批制度改革專項效能監察等一系列改進措施，進一步規范完善操作制度，消除了過去一些部門存在“卡、拿、要、等”現象，受到群眾的普遍歡迎，被譽為是“社情民意的晴雨表、消除矛盾的減壓閥、投資環境的維護者、黨風廉政的監督崗”。
審批制度改革是一項長期而艱巨的任務。寧波市最近在總結完善兩輪審批制度改革的基礎上，提出了深化改革的實施意見，按照“應減則減”的原則，要求再次削減審批事項，進一步提速辦結時限；按照“能放則放”的原則，進一步擴大區（縣）級經濟管理權限，把審批制度改革引向深入，再創區域經濟新優勢。