黨的十八大報告提出：實施就業優先戰略和更加積極的就業政策。實施就業優先戰略，首先要解決就業困難人員就業，公益性崗位是安置就業困難人員的主要載體。近年來，市委、市政府高度關注公益性崗位開發工作，僅2013年就要求全市公益性崗位開發由2012年的1萬個增加到6萬個，安置就業困難人員6萬人，要求市、區縣各部門加快推動公益性崗位開發工作。由于公益性崗位界定、社區公益性勞動組織性質和公益性崗位政策不完善等因素，導致公益性崗位開發工作存在諸多問題。筆者通過對崗位開發和管理過程中存在的問題進行梳理，提出一些建議，以期推動公益性崗位工作健康發展。
一、現狀
（一）政府的主導作用沒有充分發揮。公益性崗位是由政府投資或政策扶持，為安置就業困難人員而設置的崗位，政府在公益性崗位開發中應占主導地位。但事實上，無論是社會單位，還是社區公益性勞動組織，都是根據本單位職能、工作或一定時期特殊任務而設立崗位，并不一定都是從整體社會公共利益出發，只不過是符合公益性崗位要件而已。并且，設立崗位多少是根據本單位財政狀況、收入來源決定。政府在公益性崗位開發中沒有充分發揮主導作用，沒有進行統籌規劃和開發，由社會單位和社區自主行為，或由人力社保部門引導而為。
（二）公益性崗位的界定比較模糊。公益性崗位一般是指由政府投資或政策扶持，以安置就業困難人員為主，符合社會公共利益需要的服務性崗位和協助管理崗位，包括社會單位公益性崗位和社區公益性崗位。政策上雖然對公益性崗位作出了界定，但比較籠統模糊，特別是社會單位的公益性崗位，也具有公共服務職能，符合公共利益服務需要，都存在服務性崗位和協助管理崗位。同樣的崗位，有的區縣將其納入公益性崗位，有的區縣沒有納入；同一區縣，有的單位將其納入，有的單位沒有納入；相同單位，有的將其納入公益性崗位，有的將其納入機關事業單位臨聘人員。社區雖然不是政府投資為主，但符合公共利益服務需要的服務性崗位需求和類別不斷增多，對新增的服務項目和崗位是否納入公益性崗位范疇沒有明確界定，有的崗位不是所有社區都設立。等等。
（三）安置就業困難人員的范圍較窄。按照目前政策，公益性崗位安置“就業困難難人員”局限于城鎮登記失業的“4050”人員、城鎮“低保戶家庭”和“零就業家庭”中的失業人員，以及登記失業的高校畢業生四類人員。2010年5月1日起施行的《重慶市就業促進條例》第四十二條的規定還包括三峽庫區移民、城鄉殘疾人員和未安排工作的城鎮復員退伍軍人等。但在實際操作過程中，幾類人員主要集中到登記失業的“4050”人員和城鎮低保戶家庭兩類人員。一是“零就業家庭”政策范圍較窄，登記失業人數很少。二是高校畢業生僅限于畢業兩年內，且農村戶籍高校畢業生因《重慶市就業和失業登記管理暫行辦法》第二條規定限制，難以辦理失業登記。
（四）崗位開發和人員的管理脫節。《重慶市就業促進條例》第四十四條明確了公益性崗位工作職責，但人力社保部門對崗位開發、人員招收、工資待遇和崗位及人員管理卻沒有最終決定權。公益性崗位用工和人員管理比較混亂，主要表現在：一是簽訂的勞動合同或勞動協議五花八門，不倫不類。由于社區公益性勞動組織性質模糊，公益性崗位政策的特殊性，公益性崗位安置的就業困難人員不適用《勞動合同法》，但卻要簽訂勞動合同，全市也沒有統一或規范的公益性崗位勞動合同。二是用工方式多樣化。既有全日制的，又有小時制的，也有以完成一定工作任務為期限制的；既有專職的，也有兼職的。三是工資標準不規范。根據社區和單位收入確定工資標準，部分未達到城鎮職工最低工資標準，個別社區直接將崗位補貼作為全部工資，不另外增加工資。四是人員管理松散。特別是對小時工作制或以公益性崗位為靈活就業方式的兼職人員。五是崗位補貼資金使用混亂。有的用于工資或彌補工資不足，有的用于購買勞動工具或勞動保護用品，有的用于配置辦公設備，有的用于工作宣傳、交通費和其他補貼等，也不排除挪用或套取資金。五是不能參加工傷保險。按照工傷保險政策的界定，公益性崗位就業困難人員工作受傷不能叫工傷。現行公益性崗位參保政策中，只規定了參加基本養老、醫療和失業保險，沒有將工傷保險納入，雖然個別區縣在實際操作中為其參加了工傷保險。嚴格意義上講，公益性崗位參保應該參加五項社會保險，包括生育保險，因為公益性崗位高校畢業生有這種情況。
（五）公益性崗位和人員穩定性年差。由于政府統籌開發力度不夠，社區和社會單位開發的公益性崗位比重較大，導致問題多，隱患多。社區和社會單位公益性崗位確有公益性服務功能，有“公”的一面，但勿容否認，社區和社會單位開發公益性崗位和安置就業困難人員也有“私”的一面。用工方式靈活，工資標準不高，聽從管理，既解決了人手不足問題，減少用人成本，又易于甩包袱，而且還可享受崗位補貼和社保補貼，可謂“一舉多得”。正因為“私”的一面，公益性崗位開發和人員安置出現短期行為。一方面，工資待遇低，工作辛苦，留不住人；另一方面，突擊性工作和臨時任務完成，補貼享受期滿便取消崗位，隨時放人。
（六）社區公益性勞動組織參保存在障礙。參加社會保險是享受崗位補貼和社保補貼的條件之一，但現行社保政策中，社區公益性勞動組織不具備單位參保主體資格，地稅社保征收系統中也無社區公益性勞動組織稅務識別代碼，全市也沒有統一參保方式。為解決參保問題，各區縣各顯神通，分別以社團、民辦非企業、居委會、個人身份、虛擬單位和委托社保所等方式變通解決參保。導致處理參保前社保遺留問題也復雜多樣。
（七）公益性崗位補貼標準偏低。公益性崗位政府投資是主體，但崗位補貼標準低，社會單位每人每年2000元，社區每人每年5000元，并且補貼時間最長不超過3年。社會單位有財政支撐姑且不論，但社區公益性勞動組織是非盈利性社會服務組織，幾乎無收入來源，無財力支撐。崗位補貼5000元基本用于就業困難人員工資，社區有其他收入工資就高點，如果無其他收入就只靠這5000元，月均416元，為忠縣最低工資標準1150元的40%，相當于低保標準。社會單位公益性崗位有限，就業困難人員寧愿吃低保也不愿到社區公益性崗位勞動，公益性崗位就業積極性不高，吸引力不強。于是社區和環衛、市政園林等單位不得已大量使用超齡人員和農村婦女。
二、問題的原因
（一）政府統籌開發力度不夠。解決就業困難人員就業是全社會共同責任，通過開發公益性崗位安置就業困難人員，主體和主要責任則在于政府，也只有政府統籌開發才能有效推動，單靠人力社保部門或公共就業服務機構聯動無法從根本上解決問題。目前全市未形成由政府統一開發公益性崗位，統一安置和管理就業困難人員格局，由各區縣、各部門和各社區自主行為，造成開發的崗位穩定性不強，就業不穩定。
（二）公益性崗位政策不完善。重慶市公益性崗位政策施行已幾年時間，在實施過程中全市人力社保部門、公共就業服務機構雖然不斷探索，但由于該項工作的復雜性和特殊性，全市至今未出臺《公益性崗位開發管理辦法》，政策在等待完善，導致公益性崗位界定、就業困難人員范圍、社區公益性勞動組織性質、崗位購買標準、工資標準、參保方式、參加險種、補貼時限和就業困難人員管理等方面問題繼續規范。
（三）未實現崗位全額購買。設立公益性崗位，主要是為了滿足社會公共服務需要和解決就業困難人員就業，開展的是非盈利性活動。社區公益性勞動組織承擔了崗位開發、人員安置和組織公益性勞動任務，卻幾乎無收入來源，社會籌集資金能力也有限，體現政府投資和政府扶持的就只有崗位補貼，每人每年5000元，社會單位則更少，沒有實現政府全額購買崗位，最多是半購買狀態。
（四）社區公益性勞動組織性質模糊。嚴格意義上講，社區公益性勞動組織既不屬于社會團體，又不屬于民辦非企業，也不屬于群眾自治組織，加上成立組織的不規范性，造成了社區公益性勞動組織性質、資格主體和地位的尷尬，只有人力社保部門認可，其他部門基本不認可。由于社區公益性勞動組織不具備參保主體資格，盡管有的區縣將其辦理了社團登記或民辦非企業登記，以社團或民辦非企業名義參保，但按照《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等規定，社區公益性勞動組織又無法提供規范的審批文件和組織成立驗資報告，無法辦理法人證書和組織機構代碼證書，無法開設銀行賬戶。
（五）基層政府對公益性崗位開發重視不足。一方面，開發公益性崗位和安置就業困難人員是職責所在，而且還有考核任務。另一方面，隨著民主進程，“民強官弱”，基層政府最擔心解聘就業困難人員時，對工資待遇、經濟補償、社保補貼和工傷等問題糾纏不休，盡管許多要求是沒有政策依據，甚至無理取鬧。加上崗位不是全額購買，政府還要“倒貼”。在矛盾和疑慮中，在政府沒有實現全額購買崗位情況下，基層政府對社區和社會單位設置公益性崗位呈放任狀態。
三、對策及建議
（一）充分發揮政府主導地位作用，對全市、區縣（自治縣）公益性崗位統籌規劃。統籌崗位開發，統籌安置就業困難人員，統一人員管理辦法，避免各單位、各社區自行其事，崗位設置混亂、用工混亂、人員管理混亂。對各部門、各社區崗位設置和用工實行備案制度，機關事業單位使用編制外人員實行備案制度，對優先安置高校畢業生等就業困難人員，數量達到所使用編制外人員總數的一定比例，給予表彰獎勵。
（二）加大公益性崗位資金投入。按照忠縣城鎮職工最低工資標準每人每月1150元，加上基本養老、醫療、失業保險單位應繳納部分每人每年5500元，購買1個公益性崗位每年需要投入19300元，如全縣公益性崗位安置就業困難人員700人，則每年需要1351萬元，全市安置6萬人，則需資金11.58億元，數額不大，均可以從就業專項資金中列支。
（三）進一步完善公益性崗位政策。早日出臺《重慶市公益性崗位開發管理辦法》。進一步明確公益性崗位范圍，擴大就業困難人員覆蓋人群，明確各部門在公益性崗位開發、人員安置和管理職責，明確崗位補貼資金使用范圍，保障最低工資待遇標準，提高崗位補貼標準，延長崗位補貼和社保補貼時限，解決社區公益性勞動組織參加社會保險問題，全市統一參保模式。保障公益性崗位就業困難人員因工作遭受事故傷害或患職業病獲得醫療救治和經濟補償。
（四）加強公益性崗位人員管理。發揮單位和社區作用，準確掌握本轄區公益性崗位數量和安置的就業困難人員情況，做到場地、崗位、人員、職責、工作“五到位”。人力社保部門要加大對公益性崗位監督檢查力度，防止“有崗無人、有人無事”，甚至虛設崗位，騙取崗位補貼和社保補貼現象。加大對社會單位、社區公益性勞動組織崗位補貼和社保補貼資金使用監管、檢查和審計力度，�？顚Ｓ�，健全完善資金使用臺賬，堅決查處和杜絕違規使用、挪用、截留、騙取和套取補貼資金等違法犯罪行為和現象。
