9月15日，為期一個月的《不動產登記暫行條例(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)公開征求意見將結束。

“國家對不動產實行統一登記制度”是已經實施6年多的《物權法》中的一項規定。《物權法》同時規定，統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由其他法律、行政法規另行規定。多年來，國內許多民法學者一直呼吁制定“不動產登記法”。

直到3月，國務院辦公廳發布《關于實施國務院機構改革和職能轉變方案任務分工的通知》，提出了時間表，6月底前出臺不動產登記條例。

但是，征求意見稿還是延遲了一個半月才公布，距離7月30日國務院常務會議提出將征求意見稿公布，面向社會公開征求意見，也過去了半個月。

多名參加國土資源部不動產登記立法起草小組的學者向中國青年報記者表示，征求意見稿之所以一再延遲公布，原因在于“有些問題爭議較大，短期內很難達成共識，為了盡快出臺，只好回避爭議，對于必須涉及的問題，只作原則性、模糊的規定，條例的名稱也用了‘暫行’”。

據了解，國土資源部上報給國務院的不動產登記條例草案建議稿有90條，但公布的征求意見稿只有30條，對不動產登記類型的具體區分整章被刪除，建議稿中對不動產登記的區分、建立不動產登記官制度、不動產登記機構的過錯賠償責任以及如何進行不動產登記信息查詢等細化規定的內容，都未能出現在征求意見稿中。

一直參與國土部不動產登記條例起草工作的清華大學法學院副教授程嘯對中國青年報記者表示，不動產登記法或不動產登記條例，性質上是一部不動產權利登記程序法，既然是程序法，“就應該詳細規定不動產登記機構在進行不動產登記時應遵循的程序，比如申請各種不同類型的登記時要提交哪些材料，不動產登記機構如何受理申請等，不能僅僅是對物權法法條的簡單重復，只作出原則性規定，從這個意義上說，即使條例在征求公眾意見之后很快出臺，建立登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺四統一的不動產登記制度還有很多難題待解”。

由哪個機構、哪些人進行不動產登記

程嘯表示，不動產登記機構的統一是整個不動產統一登記中最為關鍵，也最受關注的問題。也正是由于解決這個問題的難度很大，《物權法》留了個口子，交由“法律、行政法規”另行規定。

11月20日的國務院常務會議決定，由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責，各地在中央統一監督指導下，結合本地實際，將不動產登記職責統一到一個部門。

由于國務院沒有明確地方的登記監管機關和不動產登記機構如何統一，因此，在《不動產登記條例》起草過程中，有不同的觀點。一種觀點認為，國務院明確規定了由國土資源部負責指導監督全國的土地、房屋等不動產統一登記的職責，那么出于管理與業務指導上的方便和對口，省、自治區、直轄市的登記主管部門也應當是國土廳(局)，至于縣、市的不動產登記機構就應當為縣、市的國土局。

目前，全國已有17個省(自治區、直轄市)明確了由國土資源部門牽頭負責不動產統一登記職責整合工作。其中，河北、黑龍江、山東、湖北、江西等5省已建立不動產登記聯席會議制度，北京、遼寧、黑龍江、廣東、四川5省(市)已在國土資源廳(局)內成立了不動產統一登記領導小組，啟動了相關工作。

另一種觀點認為，我國各地社會經濟發展的差別很大，應當尊重各地實踐，不應都統一到國土部門。

征求意見稿規定，不動產登記機構由縣級以上地方政府指定，并接受上級政府的登記主管部門指導、監督。

“這就是說，各地按照自己的實際情況確定登記機構，可能是國土部門，也可能是住建部門，也有可能是其他部門。”參與過國土資源部建議稿起草的中央財經大學法學院不動產法研究所所長尹飛對中國青年報記者解釋說。

但他認為，最理想的做法是，單獨設立一個不動產登記機構，將國土、住建、農業等部門原本負責登記的人員納入其中。

這種設想是程嘯一直以來認可的方法，他認為，不動產登記機構應當成為一個獨立機構，獨立于現有的土地、房屋、海域等不動產的行政管理部門，至少在縣、市這個層面應當獨立于住房和城鄉建設部門、國土資源行政管理部門。

在程嘯看來，我國建立統一的不動產登記機構時應當排除部門利益、行業利益干擾，摒棄將不動產登記僅僅作為一種行政管理措施或手段的狹隘認識，通過分離不動產登記與不動產管理來保持登記機構的中立性。