近日，國務院發布了《事業單位人事管理條例》(以下簡稱《條例》)，將于7月1日起正式執行，全文共10章、44條、2800字，對事業單位的崗位設置、招聘原則、獎懲及爭議處理、工資福利等主要環節作出了明確規定。這是我國第一部系統規范事業單位人事管理的行政法規。

什么是事業單位?事業單位一般是國家設置的、有公益性質的機構，但不屬于政府機構。通俗來說，傳統的科教文衛是事業單位的主要構成，絕大多數的學校、醫院、報刊雜志社都是事業單位。其中教師超過1400萬人，醫生護士等衛生人員超過900萬人，他們中的大部分都是事業編制。

事業單位人事改革影響巨大，涉及全國111萬個事業單位、3153萬事業編制人員，也是上個世紀九十年末的國企改革以來最大的機構改革。正因為如此，事業單位人事管理制度改革一直艱難。2003年的《*國務院關于進一步加強人才工作的決定》中首次提出制定事業單位人事管理條例的要求，2008年原人事部與中央組織部共同起草了《事業單位人事管理暫行條例(送審稿)》，國務院法制辦歷經3年的調研、修改，在形成《事業單位人事管理條例(征求意見稿)》，并公開征求意見。到今天《條例》正式公布，已經十幾年過去了。

事業單位人事管理為什么要改革?原因和當年國企面臨的問題一樣。從宏觀來看，事業單位效率不高，國家每年需要補貼大量的錢維持運營，同時出力不討好，加大投入的同時，服務質量并沒有得到改善。這在衛生行業表現得非常明顯。在微觀上，表現為人浮于事，人才能進不能出、能上不能下，嚴重制約了事業單位整體的績效。這也使得事業單位人員的工資從總體上低于市場水平。

既然事業單位人員的工資水平低于市場，為什么事業單位人事管理制度改革還會遇到如此大的阻力?因為事業單位雖然顯性的薪酬水平低，但隱性的福利和社會保障要高。拋開工作穩定、工作壓力小、社會地位相對較高等關鍵因素以外，事業單位人員退休后待遇也遠高于企業職工。目前機關與事業單位的退休收入替代率(退休后收入/退休前收入)超過70%，教師等行業高達100%，而企業職工則從20年前的70%降低到目前40%的水平。

事業單位人事管理制度改革面臨的最大阻力就是養老金并軌，即把事業單位職工納入社會保險，按《社會保險法》的規定繳納并享受保險。以現在社會保險的保障水平，事業單位職工退休金會直接少一大部分，利益直接受損。從全國范圍來考慮，科教文衛的事業編制職工一般都是當地有社會地位與人脈影響的主體，其反對聲音自然不容忽視。

而新近公布的《條例》最有力的條款恰恰就是養老金并軌，第三十五條明確提出“事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”。這一條款也是的“征求意見稿”中所沒有的。

然而，《條例》的一紙規定就能完成事業編制養老金的并軌嗎?恐怕很難。以上海為例，養老保險個人繳納社保基數的8%，單位繳納社保基數的22%。單位繳納的統籌部分基金是事業單位自籌還是財政補貼，還沒有定論。已退休和將退休員工，單位與個人都基本上沒繳過養老保險，這部分的缺口就高達數千億，缺口由誰來填，是財政補貼，還是占用城鎮職工養老保險的存量基金，也沒有一個說法。就算有了說法，也會充滿爭議，如果還是財政補貼，改革就無從談起，如果占用現有養老保險存量基金，對企業職工顯然是一種掠奪。

更別提，現有事業單位的養老金保障水平太高，即使財政補貼了歷史遺留的窟窿和單位的繳費義務，事業編制還是無法享受到原有的退休保障水平。因此有些專家提出設立年金來補齊這部分差額，但這同樣面臨著錢從哪里來的疑問，現有事業單位是否有籌集基金的能力。

事實上，回顧國企改革的經歷，我們應該發現，人事制度改革只是事業單位改革的一部分，只改人事是沒用的。中國現有的100多萬家事業單位千差萬別，不可能一刀切，制度無法也不應該直接干預經濟主體，也就無法阻止它們鉆空子。

而事業單位職工抱怨的工資低、顯性待遇差更是一個偽問題，在現有的事業編制下，他們不對消費者負責、更不用擔心失業壓力，自然沒有道理拿高工資。在這種情況下，放開對事業單位的工資管制，根本起不到提高服務質量的效果。而現有的《條例》落腳點，也仍然是在招聘、獎懲、待遇上做文章，起到的作用可能只是增加了做手腳的成本，而無助于改變事業單位低效的局面。

事實上，人事制度只是事業單位改革的自然而然的結果，在事業單位的機構改革沒有進展的前提下，人事制度也不可能有太大的改變。這也是《條例》中大量的只定原則的原因。

那么事業單位應該如何改?的時候，《*國務院關于分類推進事業單位改革指導意見》就要求將事業單位分成三類進行改革：承擔行政職能劃入行政，從事生產經營活動的轉變成企業，從事公益服務的再根據是否能由市場解決細分成兩類。簡而言之，能用市場解決的就劃給市場，不能由市場解決的由政府承擔。

在這一思路上，人事管理制度的思路自然也就清晰了：改革中“老人”的歷史負擔一筆買斷，這也算是改革的成本;此后能用市場解決的，全面推向市場，如各類電視臺、出版社、醫院、高等教育等;不能用市場解決的，仍然采用市場化經營機制，其收支缺口由政府負擔，顯性化政府責任。

而事業單位收支的缺口彌補，更多應該采用補需方，大量采用教育券、醫療保險補貼等機制，讓學生、患者及其他消費者來選擇補貼最終流向哪里，以刺激事業單位的競爭。在這種思路下，政府無需為事業單位去考慮如何招聘、如何獎懲，消費者會用含有財政補貼的“消費券”幫助事業單位重塑人事制度。