《政府采購法實施條例》(以下簡稱《條例》)是今年培訓的重點，雖然條款內容不多，但對《政府采購法》進行了有力的擴充，細化了相關規定，將許多原則性和制度性化為可操作性。可以說，制定出臺《條例》是為了更好地實施《政府采購法》。然而，《條例》從頒布到實施，只有短短的幾天，應該說時間非常倉促。從《條例》實施一個多月的情況來看，無論監管部門還是執行機構都面臨著一些問題。在全國政府采購法規與實務研修班(第二十三期)上，《條例》的四大起草者之一--上海市財政局政府采購管理處副處長王周歡闡明了《條例》在政府采購法律體系中的地位，并結合實踐中遇到的問題詳解重要條款。

為了使學員快速學習和掌握《條例》，提高執業水平，王周歡將一天的《條例》課程劃分為三大部分：《條例》立法背景與立法依據、《條例》在政府采購制度上的完善與創新以及《條例》有關條文的理解和適用。

《條例》與眾多法律相銜接

"《條例》依據《政府采購法》而制定，《條例》的頒布使整個政府采購法律體系得以完善。"王周歡說，《條例》屬于國務院制定的行政法規，由于《政府采購法》規定的內容從一個法律體系來看有很強的原則性，它需要確立相關的制度，這些制度有待于通過行政法規將其細化。

《政府采購法》自2003年1月1日實施以來，對規范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效益、促進廉政建設發揮了重要作用。同時，政府采購活動中出現的問題引起社會關注和對政府采購制度的質疑，有必要制定出臺配套行政法規，細化法律規定，充實完善政府采購制度。所以《條例》出臺，一方面是為了細化《政府采購法》，另一方面也是將實踐過程中的創新提升到法律層面。

同時，我國正在進行的加入GPA的談判工作，也需要從制度層面予以應對，完善國內的法律制度也是完善GPA談判的主要內容。

另外，《條例》的有關規定與《預算法》及其實施條例、《招標投標法》及其實施條例、《合同法》等法律、行政法規做了很好的銜接。

六方面完善創新政采制度

王周歡將《條例》在政府采購制度上的完善和創新主要歸納為六個方面：《條例》強化了政府采購的源頭管理和結果管理;提高政府采購透明度，保證政府采購公開、公平、公正;推進和規范政府向社會力量購買服務工作;強化政府采購政策功能、發揮政府采購的調控作用;從制度規則設計上保證評審專家公平、公正評審以及強化政府采購當事人的法律責任。

在強化政府采購的源頭管理和結果管理方面，王周歡指出，采購人應當科學厲行節約，合理確定采購需求(第十一條);采購需求應當完整、明確，符合法律法規以及政府采購政策規定的技術、服務、安全等要求，必要時應當就確定采購需求征求相關供應商、專家的意見(第十五條);采購標準應當依據經費預算標準、資產配置標準和技術、服務標準確定(第五十九條);除緊急的小額零星貨物項目和有特殊要求的服務、工程項目外，列入集中采購目錄的項目，適合實行批量集中采購的，應當實行批量集中采購(第二十四條);采購人或者采購代理機構應當按照采購合同規定的技術、服務、安全標準組織對供應商履約情況進行驗收，并出具驗收書。驗收書應當包括每一項技術、服務、安全標準的履約情況(第四十五條)。

在提高政府采購透明度方面，王周歡強調五項內容必須公開。一是項目信息須公開。政府采購項目采購信息應當在指定媒體上發布(第八條)。采購項目預算金額應當在采購文件中公開(第三十條)。采用單一來源采購方式，只能從唯一供應商處采購的，還應當將唯一供應商名稱在指定媒體上公示(第三十八條)。二是采購文件須公開。采購人或者采購代理機構應當在中標、成交結果公告的同時，將招標文件、競爭性談判文件、詢價通知書等采購文件同時公告(第四十三條第二款)。三是中標、成交結果須公開。中標、成交供應商確定后，應當在指定媒體上公告中標、成交結果。中標、成交結果公告內容應當包括采購人和采購代理機構的名稱、地址、聯系方式，項目名稱和項目編號，中標或者成交供應商名稱、地址和中標或者成交金額，主要中標或者成交標的的名稱、規格型號、數量、單價、服務要求以及評審專家名單(第四十三條第三款)。 四是采購合同須公開。采購人應當在政府采購合同簽訂之日起2個工作日內，將政府采購合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告(第五十條)。五是投訴處理結果須公開。財政部門對投訴事項作出的處理決定，應當在指定媒體上公告(第五十八條第二款)。

在推進和規范政府向社會力量購買服務工作方面，《條例》規定，政府采購服務包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務，明確了政府向社會力量購買服務的法律地位和法律適用問題(第二條第四款)。為了保證政府購買的公共服務符合公眾需求，《條例》規定，政府向社會公眾提供的公共服務項目，應當就確定采購需求征求社會公眾的意見，驗收時應當邀請服務對象參與并出具意見，驗收結果向社會公告(第十五條第二款)。

在強化政府采購政策功能方面，王周歡列舉五項條款。一是國務院財政部門會同國務院有關部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施，實現節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等目標(第六條)。二是采購人、采購代理機構應當根據政府采購政策編制采購文件，采購需求應當符合政府采購政策的要求(第十五條)。三是采購人為執行政府采購政策，經批準，可以依法采用公開招標以外的采購方式(第二十三條)。四是采購人、采購代理機構未按照規定執行政府采購政策，依法追究法律責任(第六十八條)。

保證評審專家公平、公正評審方面，王周歡說，《條例》對政府采購評審專家庫，評審專家的抽取、評審、處罰、退出等環節作了全面規定。一是為保證評審專家"隨機"產生，防止評審專家終身固定，明確省級以上人民政府財政部門對政府采購評審專家庫實行動態管理(第六十三條)。除國務院財政部門規定的情形外，采購人或者采購代理機構應當從政府采購評審專家庫中隨機抽取評審專家(第三十九條)。二是明確評審專家的評審要求和責任。評審專家應當遵守評審工作紀律(第四十條)。根據采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審，并對自己的評審意見承擔責任第四十一條。三是強化對評審專家的失信懲戒。各級人民政府財政部門和其他有關部門應當加強對參加政府采購活動的評審專家的監督管理，對其不良行為予以記錄，并納入統一的信用信息平臺(第六十三條)。四是針對評審專家不同違法行為的性質，區別設定相應的法律責任，包括其評審意見無效，不得獲取評審費，禁止其參加政府采購評審活動，給予警告、罰款、沒收違法所得的行政處罰，依法承擔民事責任，依法追究刑事責任等，既使其從業受到限制，又使其經濟上付出代價(第七十五條)。

在強化政府采購當事人的法律責任方面，王周歡認為，《條例》在政府采購法規定的基礎上，進一步細化了采購人、采購代理機構、供應商等主體的違法情形及法律責任，使責任追究有法可依。《條例》增列的違法情形有34種，其中采購人8種(第六十七條)，采購人、采購代理機構10種(第六十八條)，集中采購機構3種(第六十九條)，采購人員1種(第七十條)，供應商8種(第七十二條、第七十三條)，評審專家4種(第七十五條)。同時規定政府采購監督管理部門的法律責任。

正確理解財政性資金

《條例》第二條對財政性資金進行了界定。《政府采購法》第二條所稱財政性資金，包括納入預算管理的資金。以財政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財政性資金。

在政府采購法的釋義中，王周歡介紹，將財政性資金解釋為包括財政預算資金和預算外資金：財政預算資金是指年初預算安排的資金和預算執行中財政追加的資金;預算外資金是指政府批準的各類收費或基金等，非財政性資金主要是指事業單位和團體組織的自有收入，包括經營收入、捐助收入、不用財政性資金償還的借款等。

《條例》將財政性資金明確為"納入預算管理的資金"，通過"預算管理"來界定財政性資金。政府采購預算是部門預算中的組成部分，因此，政府采購的管理范疇應當與預算的管理范疇相一致、相銜接。預算管理的具體范圍則由《預算法》和《預算法實施條例》等相關法律法規進行規定。

《預算法》第五條規定，預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。

在政府采購管理中，對使用納入部門預算管理的資金，無論其資金來源，包括部分事業收入、經營性收入和其他收入等"自有收入"，都應當納入政府采購管理范疇。

王周歡強調，在預算單位所有收支全部納入部門預算管理的情況下，《條例》對"財政性資金"的解釋與政府采購法立法時的解釋相比，實際上淡化了對資金來源的要求，即，只要是預算單位進行的采購活動，都應依法納入政府采購范圍，如此即便于操作和管理，也有利于進一步擴大政府采購適用范圍和規模。

實行政府采購制度的國家，尤其是發達國家，市場發育程度高，政府職能和事權清晰，政府行為和市場行為界定嚴格，財政資金供給范圍與政府職能和事權對應緊密，只對采購主體作出規定也就相當于對資金作了規定，不需要再強調資金來源。

以財政性資金作為還款來源的借貸資金，最終為預算支出，實質上相當于使用財政性資金，也應當納入政府采購適用范圍。因此，《條例》規定以財政性資金作為還款來源的借貸資金視同為財政性資金，在采購時應當按照《政府采購法》及《條例》的規定進行采購。

明確服務定義與分類

《條例》第二條第四款對服務作了明確的界定。《政府采購法》第二條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。

《條例》按照服務的直接對象的不同，將服務分為政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務，進一步明確了向社會購買公共服務屬于政府采購范圍，并在制定采購需求、履約驗收等方面對采購公共服務作出了專門規定。

《財政部關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》(財庫〔2014〕37號)按照受益對象將服務項目分為三類：第一類為保障政府部門自身正常運轉需要向社會購買的服務。第二類為政府部門為履行宏觀調控、市場監管等職能需要向社會購買的服務。第三類為增加國民福利、受益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務。包括：以物為對象的公共服務和以人為對象的公共服務。

王周歡認為，第一、二類服務項目是政府自身需要的服務，第三類服務項目屬于政府向社會公眾提供的公共服務。

　　明確界定集中采購目錄

《條例》第三條對集中采購目錄作了明確界定。

王周歡說道，集中采購目錄包括集中采購機構采購項目和部門集中采購項目。

技術、服務等標準統一，采購人普遍使用的項目，列為集中采購機構采購項目;采購人本部門、本系統基于業務需要有特殊要求，可以統一采購的項目，列為部門集中采購項目。

集中采購目錄相應按照組織主體將集中采購機構的采購范圍和部門集中采購的范圍分開編列，分為集中采購機構項目目錄和部門集中采購項目目錄。

中央本級目前有部門集中采購項目的中央單位有外交部、公安部、民政部、水利部、人口計生委、人民銀行、海關總署、稅務總局、質檢總局、廣電總局、體育總局、地震局、氣象局、海洋局、測繪地信局、高法院等16個部門。

集中采購機構采購項目，即《政府采購法》第十八條第二款所稱屬于通用的政府采購項目。《條例》細化了政府采購法對"通用項目"的規定，明確為"技術、服務等標準統一，采購人普遍使用的項目"，主要是跨部門的通用商品及日常服務項目等，不具備批量的特殊項目則不宜列入集中采購機構采購項目。

實踐中，有些地方將非通用的項目也列入了集中采購機構采購項目，又大量采取協議供貨的方式采購非通用項目，導致集中采購受到"質次價高"、"效率低"的詬病，失去了集中采購的優勢和特點。

王周歡補充道，《條例》實施后，各省級財政部門應當嚴格按照《條例》的要求，合理科學確定集中采購機構采購項目，充分發揮集中采購優勢和作用。

部門集中采購項目，即政府采購法第十八條第二款所稱屬于本部門、本系統有特殊要求的項目，《條例》細化為"采購人本部門、本系統基于業務需要有特殊要求，可以統一采購的項目"。

此類采購項目由于業務需要有特殊要求，通用性低于集中采購機構采購項目，但在本部門、本系統內又有一定的通用性，可以統一采購，形成規模效益、降低成本、統一配置標準。

集中采購與分散采購

《條例》第四條規定，政府采購法所稱集中采購，是指采購人將列入集中采購目錄的項目委托集中采購機構代理采購或者進行部門集中采購的行為;所稱分散采購，是指采購人將采購限額標準以上的未列入集中采購目錄的項目自行采購或者委托采購代理機構采購的行為。

王周歡指出了政府采購范圍包含的兩個層次，即集中采購目錄以內，采購限額標準以上。集中采購目錄以內的項目，都屬于集中采購;而集中采購目錄以外，采購限額標準上的項目，則屬于分散采購。

分散采購也是政府采購，也需要遵循政府采購法規定的方式和程序。2013年全國采購規模中，集中采購規模占65.6%，部門集中采購占20.4%，分散采購占14% 。

集中采購目錄中的集中采購機構采購項目，采購人應當委托集中采購機構代理采購。

集中采購目錄中的部門集中采購項目，相關部門設立有專門的部門集中采購機構的，應當由部門集中采購機構采購;未設立部門集中采購機構的，應當由部門組織集中采購，或者委托采購代理機構集中采購。

　　工程的法律適用與定義

《條例》第七條規定了工程采購項目的法律適用和工程的定義。

王周歡介紹，政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式采購的，適用《招標投標法》及其實施條例;

采用招標以外的方式采購的，適用政府采購法及本條例。

本條例在《政府采購法》第四條的基礎上規定，政府采購工程以及與工程建設有關的貨物和服務，采用招標方式的，應適用《招標投標法》及其實施條例;

采用非招標方式的，根據本條例的規定，應適用《政府采購法》及本條例的規定，可以采用競爭性談判、單一來源采購。

前款所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等;所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現工程基本功能所必需的設備、材料等;所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監理等服務。

本《條例》定義與《招標投標法實施條例》第二條第二款規定保持一致。

王周歡解釋說，本條在政府采購法的基礎上縮小了"工程"的范圍，規定只有與建筑物和構筑物的新建、改建、擴建相關的裝修、拆除、修繕等才屬于工程，建筑物和構筑物單獨的裝修、拆除、修繕等不再認定為工程。

據此，政府采購建筑物和構筑物裝修、拆除、修繕不再屬于"政府采購工程"，即使采用招標方式，也可以不適用招標投標法;只有采用招標方式采購與建筑物和構筑物新建、改建、擴建相關的裝修、拆除、修繕等，才屬于"政府采購工程"，應當適用《招標投標法》及其實施條例。

政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，應當執行政府采購政策。

本條規定與《招標投標法實施條例》第四條第三款保持一致。

根據《政府采購法》第二條關于政府采購的定義，政府采購工程以及與工程有關的貨物和服務，屬于政府采購，因此應當遵守《政府采購法》第九條的規定，執行政府采購政策。

王周歡強調，雖然《政府采購法》規定政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法，但該規定只是政府采購法與招標投標法在政府采購工程適用法律上所做的銜接性規定，與政府采購工程以及與工程建設有關的貨物和服務屬于政府采購并不矛盾。

《條例》第八條規定了政府采購信息發布媒體。政府采購項目信息應當在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。采購項目預算金額達到國務院財政部門規定標準的，政府采購項目信息應當在國務院財政部門指定的媒體上發布。