《意見》將保護產權明確寫入改革所要堅持的四大原則之一。“以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，調動各類資本參與發展混合所有制經濟的積極性。”

在《關于深化國有企業改革的指導意見》(下稱《意見》)公布僅十日后，本輪國企改革的重頭戲，國企混改的總方案《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》于9月24日晚間正式發布。

多位受訪人士向21世紀經濟報道表示，這一方案內容詳實、操作性強，亮點層出不窮，作為“1+N”文件中“N”部分最核心的一個方案，其出臺帶有標志性意義，本輪國企改革的進程有望由此駛入思而學道。

設置雙層負面清單

混改《意見》最大的一個亮點就是分層分類地規定了混改推進的要求。

對于主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業混合所有制改革，《意見》要求充分運用整體上市等方式，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化。

對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，《意見》要求保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。

對自然壟斷行業，《意見》要求實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務。

中國企業研究院首席研究員李錦對21世紀經濟報道記者表示，分類混改是《意見》最明顯的亮點，更為重要的是，意見在分類的基礎上列出了混改的負面清單。

《意見》明確，在重要通信基礎設施、樞紐型交通基礎設施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調水工程等領域，實行國有獨資或控股，允許符合條件的非國有企業依法通過特許經營、政府購買服務等方式參與建設和運營。

在重要水資源、森林資源、戰略性礦產資源等開發利用，實行國有獨資或絕對控股，允許非國有資本進入，依法依規有序參與開發經營。

在江河主干渠道、石油天然氣主干管網、電網等領域，實行網運分開、主輔分離，除對自然壟斷環節的管網實行國有獨資或絕對控股外，放開競爭性業務，允許非國有資本平等進入。

在核電、重要公共技術平臺、氣象測繪水文等基礎數據采集利用等領域，實行國有獨資或絕對控股，支持非國有企業投資參股以及參與特許經營和政府采購。糧食、石油、天然氣等戰略物資國家儲備領域保持國有獨資或控股。

在國防軍工等特殊產業，從事戰略武器裝備科研生產、關系國家戰略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力領域，實行國有獨資或絕對控股。其他軍工領域，分類逐步放寬市場準入，建立競爭性采購體制機制，支持非國有企業參與武器裝備科研生產、維修服務和競爭性采購。

對其他服務國家戰略目標、重要前瞻性戰略性產業、生態環境保護、共用技術平臺等重要行業和關鍵領域，《意見》要求加大國有資本投資力度，發揮國有資本引導和帶動作用。

李錦認為上述領域被明確列出，實際上形成了國企混改的兩張“負面清單”，“第一張是從宏觀上講，明確地列出了上述需要國資獨資或控股的幾大領域，第二張則是從微觀層面上，明確了即使在上面負面清單之內的一些業務也是允許非公有資本進入的，比如軍工在負面清單中，又規定了從事戰略武器裝備科研生產等領域實行國有獨資或絕對控股。其他軍工領域，還可以放寬市場準入。”

中國社會科學院工業經濟研究所所長黃群慧告訴21世紀經濟報道記者，包括能源、交通、醫療、教育、通信等在內的領域一直是民營資本進入意愿比較高的領域，明確列出非禁即入的“負面清單”，降低了民營資本參與混合所有制企業改革的不確定性。

保護產權，鼓勵各類資本參與

另一個亮點是，《意見》將保護產權明確寫入改革所要堅持的四大原則之一。“以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，調動各類資本參與發展混合所有制經濟的積極性。”

在具體內容中，《意見》對產權保護也多有強調，比如要求健全嚴格的產權占有、使用、收益、處分等完整保護制度;依法保護混合所有制企業各類出資人的產權和知識產權權益;在立法、司法和行政執法過程中，堅持對各種所有制經濟產權和合法利益給予同等法律保護等。

黃群慧表示，在此前的混改中，非公有企業面臨“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”等各種隱性壁壘，具有壟斷勢力、財務績效良好的國有企業也缺乏引入非公有資本的內在動力，在引入非公企業資本時，常常對于混合所有制企業的經營范圍和區位布局制訂了“特別條款”，加上人員身份轉換和安置障礙，影響了非公有資本參與混改的積極性。而保護產權有利于鼓勵各類資本參與混改。

《意見》提出，非公有資本投資主體可通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國有企業改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業經營管理;可以貨幣出資，或以實物、股權、土地使用權等法律法規允許的方式出資。

國務院國資委研究中心咨詢部部長張春曉告訴21世紀經濟報道記者，混合所有制引入各種資本的參與將是一個正和博弈，絕對不能成為國退民進或者國進民退的零和博弈。“國有經濟可以大膽地引入各類資本，也可以進入一些領域，雙向交叉進入，共同地發展，實現一個1+1大于2的效果，共同把蛋糕做大。”

規范操作，重視資本市場

“嚴格程序，規范操作”也寫進了《意見》的原則，要求進一步健全國有資產交易規則，科學評估國有資產價值，完善市場定價機制，切實做到規則公開、過程公開、結果公開，杜絕國有資產流失。

在具體做法上，《意見》要求健全多層次資本市場。加快建立規則統一、交易規范的場外市場，促進非上市股份公司股權交易，完善股權、債權、物權、知識產權及信托、融資租賃、產業投資基金等產品交易機制。建立規范的區域性股權市場，為企業提供融資服務，促進資產證券化和資本流動，健全股權登記、托管、做市商等第三方服務體系。

此外，《意見》還要求健全國有資產定價機制。嚴格規范國有資產登記、轉讓、清算、退出等程序和交易行為。通過產權、股權、證券市場發現和合理確定資產價格。發揮專業化中介機構作用，借助多種市場化定價手段，完善資產定價機制，實施信息公開，加強社會監督，防止出現內部人控制、利益輸送造成國有資產流失。

黃群慧表示，嚴格規范操作的目的正在于保證改革程序的公正規范，從而防范國資流失。

“在規范和效率的選擇上，規范始終應該擺在首位;改革新政策及新方案【全文】要依法依規，股權轉讓要公開公允。防止國資流失，統一產權管理，建立統一、開放、規范、高效的產權交易市場，嚴格執行產權交易進入市場制度，加強產權交易的監管以及混合所有制企業的國有資產監管，確保做到混合前公平評估、混合中陽光操作、混合后規范運營。”

張春曉表示，本輪混改十分強調資本市場的作用，但是目前中國還沒有形成一個完善的資本市場，近期以來的股市震蕩就是市場不完善的表現，因而混改在資本市場上推進需要盡快改進、完善資本市場的各項制度。

李錦和張春曉一致認為，國有資本的大規模入市，將為整個市場帶來正向的刺激作用。“尤其在當前市場比較清淡的時候，由資本市場層面推進的混改有望為市場帶來一股新的活力，而《意見》中關于引入社保基金等長期資金的提法也顯示出決策層推進本輪混改必勝的決心。”李錦說。