60年的公務員工資改革陷入中國央地關系怪圈

新中國成立以來，公務員工資管理的權限經歷了高度集權到有限分權，再到分權的過程，2006年工資改革再度將工資管理權限集中在中央政府。公務員工資改革陷入央地關系的怪圈：一放就亂、一亂就收、一收就死。 60年來歷經數次改革的中國的公務員工資制度，正在陷入一個各方不滿的怪圈之中。 該不該給公務員漲工資?這個話題始終處在公共輿論熱點，又始終說不清楚。在停滯八年之后，最新一輪的公務員薪酬改革也已經箭在弦上，但新的爭議也再次出現。 這篇文章具有一定參考意義。

國家公務員考試中，仍有138萬人爭奪12901個職位(競爭比例約為107∶1)，其中最熱門職位競爭比例高達9411∶1。也就是說，即便最近的“八項規定”等擠出了一部分公務員的額外收入，可它依然還是個誘人的金飯碗。

中國的公務員工資制度正在陷入一個各方不滿的怪圈：合理的公務員漲薪也可能引起民眾的“拍磚”，人事部門長期壓制工資增長又會引發公務員的不滿，還會導致地方政府變相給員工漲工資。

筆者過去六年的跟蹤研究發現，公務員工資管理一大癥結在于中央地方關系。新中國成立以來，公務員工資管理的權限經歷了高度集權到有限分權，再到分權的過程，而2006年工資改革再度將工資管理權限集中在中央政府。

集權的1956年工資制度

1956年工資制度是最集權的。全國干部適用同一張工資表，分為三十個工資等級，同一級別的干部收入在各個地區是不同的，全國一共分為十一個工資區。當時的干部平均工資高于全社會平均工資。

第一個工資制度的出臺是在1956年。

之前，為了鞏固政權，中央政府集中精力處理解放戰爭后的一些相關事宜，經濟建設的權限就交給地方政府。問題隨之而來，人才流失問題在當時非常突出。許多又 紅又專的干部選擇留在地方政府工作，有些為了照顧家庭從中央政府轉到地方政府，有些因為地方政府可以讓干部們創新地開展工作。不過，新中國成立后幾年，中 央政府開始有意識地逐步收權，提高中央權威，1956年的工資制度是在這種背景下產生的。

此時的工資制度是最集權的。當時全國的干部適用同一張工資表。這張工資表中，政府的雇員被分為三十個工資等級，工資一至三級是給最高級的領導干部(比如主 席、總理、副總理等)。同一工資級別的干部的收入在各個地區是不同的，全國一共分為十一個工資區。新疆等地的干部收入就比其他地方高。

一張工資表，對人事干部來說是再省事不過了。不過，負面效應也層出不窮，人事管理官員無法應付不同的情況。地方上想出不少方法補償，比如提供房屋、托兒 所、理發室和食堂等。諸如此類的方法變相地侵蝕了正式工資制度的效力�？雌饋碇醒胝�府對工資管理事項有絕對的權威，事實上地方的執行卻脫離正常的軌道。

值得注意的是，工資管理與財政管理的關系極為緊密。如果地方政府對財政支出擁有極大的支配權，可能會將一部分公共資源用于改善職工的福利。1956年之后 30年的工資制度雖然是集中管理機制，但伴隨著財政管理權限多次的變遷——分權和集權交替進行，工資制度的實際執行也出現多次的波動。

總的來說，當時的干部平均工資高于全社會平均工資，而干部實際收入與自己的努力和承擔的責任關系不大，與所在機構、所在地區的財政汲取能力卻有很大的關系。盡管在一張工資表下，這一時期的地方干部工資分配已經出現差異，當然，嚴重程度上還是遠遠趕不上后來。

有限分權的1985年工資制

雖然有限分權，當時社會上的平均主義還是占上風，因此地方政府在工資管理方面的創新也極其少，“下海”和人才流失問題逐步凸顯。

1980年代的旋律主要是放權。

就工資的分權管理而言，這個階段國家*提出的政府機構改革起到了重要鋪墊作用。當時一些*認為，中國政府要減員三分之一，地方政府要減員更多，認 為在減員基礎上建立一個有效的干部工資制度對吸納人才極為重要。這些說法現在是常識，當時剛經歷“文革”，還是很受抵制。因此，一些開明*對干部體制 改革及工資改革的支持的重要性不能低估。

改革開放初期，中央政府還批準了數次干部提薪。盡管這些計劃有很多阻力、政府的財政赤字也因此擴大，工資改革的思路卻已奠定下來。

1985年的工資制度與1956年的截然不同，采納的是結構工資制(沿用至今)。也就是，我們無法簡單根據一個干部的工資級別來判斷其工資收入水平。工資 分為多個單元，每個單元承擔不同的功能。比如1985年的工資分為基礎工資、職務工資、工齡津貼、獎勵工資。基礎工資是希望能大體維持工作人員的基本生活 費用，而工齡津貼則是反映一個干部參加工作的年限。

1985年也明確了工資分級管理權限。當時的工資改革文件稱，“中央、省、自治區、直轄市國家機關行政人員和專業技術人員的職務工資標準，由國家統一規 定。省轄市、行署、縣、鄉國家機關行政人員和專業技術人員的職務工資標準，由省、自治區、直轄市在不超過本方案附發的省轄市、行署、縣、鄉國家機關行政人 員職務工資標準和國家安排的工資增長指標范圍內制定”。

之所以稱之有限分權就在于中央政府對于工資、獎金、津貼等有原則性的規定。而工資管理(包括確定職務工資)，各部門和地方政府有一定的自主權。

盡管是有限分權，但當時社會上平均主義還是占上風。因此，地方政府在工資管理方面的創新也極其少，“下海”和人才流失問題逐步凸顯。

逐步發育壯大的私營部門實施靈活的工資政策，工資水平與市場基本相匹配。當時民間有說法是“造導彈不如賣茶葉蛋”。這種所謂的“腦體倒掛”與公共部門工資 制度僵化有關。1980年代中，鄧小平在深圳河畔的一個小漁村問當地一戶農民收入，女兒鄧榕怕他聽不見，就大聲講：“老爺子，比你工資還高呢。”

1993年工資制：繼續分權，地區津貼出世

地區附加津貼成為地方工資分權管理的重要政策工具，也讓公務員工資管理陷入各種批評。比如“自肥”，一些重要部門有各種額外收入，成為公務員津貼的來源。

八年之后，進一步分權的1993年工資制度在國家推行《國家公務員暫行條例》的背景下出臺了。“腦體倒掛”現象因為新增的“地區津貼制度”一定程度上得到了緩解，但也誘發了更大的負面效應，為之后長達十余年工資管理混亂埋下伏筆。

7月30日，河南省濮陽市開州北路與綠城路交叉口附近的綠城小區，市民們習慣稱之為“公務員小區”。

1991年，時任人事部部長趙東宛和中國社會科學院副院長劉國光聯合主持“工資改革理論研究研討組”，這個課題組的調研意見影響了1993年工資改革。小組的研究報告提出，適當的工資分權管理將會提高公務員隊伍的工作效率，有利于人才的吸納以及公務員隊伍的精簡。

課題組還提出一個工資指數，這個指數與當地的通貨膨脹率、財政收入的增長率以及國有企業的增長率相掛鉤，讓地方政府在調整當地公務員薪酬時有所依據。這個思路與當前許多發達經濟體所做的薪酬調查是相當接近的。遺憾的是，這個工資指數沒有被采納。

1993年工資改革的序言提到“防止高定級別、高套職務工資等現象發生”。這是此前工資制度集權或有限分權的遺留問題——由中央政府制定的工資標準與當地 的生活水平若有極大的脫節，地方政府就想方設法通過高定級別、高套職務工資來滿足當地公務員一些合理(也包括不合理)的要求。

地方的訴求在1993年工資改革中得到了回應，出臺了地區津貼制度。

地區津貼又分為艱苦邊遠地區津貼和地區附加津貼。艱苦邊遠地區津貼主要適用于一些特殊地區，實施過程中爭議不大。而地區附加津貼是根據當地經濟發展水平和 生活費用支出等因素來定，同時還要考慮公務員工資水平與企業職工工資水平的差距，一開始就被賦予極重的任務。要試圖彌補中央所定工資與地方實際生活水平的 差距，還要彌補當地公務員工資水平與其他企業工資水平的差距。

功能繁重的地區附加津貼成為地方工資分權管理的重要政策工具，也讓公務員工資管理陷入各種批評。1993年工資改革的文件明確寫明，地區附加津貼的細則在 1994年適當時候出臺。迄今為止，這個諾言沒有實現。當時的人事部部長宋德福曾經在多個場合解釋細則未出臺的原因，歸結起來主要是經驗和人力不足。

工資分權管理后，地方政府及用人單位可以靈活運用地區附加津貼來調整本地區和本單位的工資，也可以在人事管理方面有所創新，比如深圳政府就曾在人事管理方 面有一定的創新，不過，工資“雙重不平衡”的問題依然難以解決，高級人才的薪水遠低于企業同類員工的水平，低技能公務員收入卻高于企業同類員工。

與此同時，地區附加津貼展現了巨大的負面效應，成為“自肥”工具。一些重要部門有各種額外收入，其中一部分就成為津貼的來源。地區津貼與當地生活成本、工資差距關系不大，完全取決于政府部門的汲取能力。

重新集權的2006年工資制

各種批評下，2006年工資改革進行全面的中央收權。財政部的綜合司還加掛了一塊牌子，“清理規范津貼補貼辦公室”。

結果，2006年工資改革的重要目標就定在了“規范津補貼”上。2006年工資改革文件開宗明義提出：“努力解決當前公務員收入分配領域存在的突出矛盾，逐步縮小地區間收入差距，促進公務員隊伍建設，促進黨風廉政建設。”

各地公務員工資收入差別很大。即使是省內，公務員之間的收入差距也很大，2001年廣東有關部門做了官方的工資水平調查，發現深圳市的科員或者東莞市的科長的工資水平比大多數其他地方的處長還高。

亂發津補貼則與腐敗有很大的關系。許多部門以權謀私，盡管最終不是部門首長獨占私利，而是全局員工一起分享“收入”。政府的掠奪行為與公共服務背道而馳。

各種批評下，2006年工資改革進行全面的中央收權。財政部的綜合司還加掛了一塊牌子，“清理規范津貼補貼辦公室”。許多與此相關的工作中，紀委和監察部 門也參與其中，他們的目標是像抓廉政建設一樣治理工資和收入分配問題。在此過程中，工資管理出現了一些關鍵詞。比如“陽光工資”“同城同待遇”和“限高、 穩中、托低”等。

“陽光工資”意味著所有公務員的工資都是公開透明的，但這個“陽光”主要還是對內。

“同城同待遇”是要求在一個城市工作的公務員，如果職位資歷相同，不論是在財政局工作還是在文化局工作，都應拿到相同的工資。

“限高、穩中、托低”是公務員工資管理中的新詞。限高是封頂一些油水部門的額外收入;“托低”就是增加基層和“清水衙門”公務員的工資;“穩中”則是保持原來分配較合理的部門的工資水平。

規范津補貼的目標在于實現工資管理內部透明化、部門之間和地區之間的工資差距不能過大。不過，中央政府至今并沒有明確列出相應的標準。

至于中央政府的收權，則主要是通過工資審批權限進行的。按照現行的做法，地方的津補貼標準要根據“下管一級”的辦法報請上級政府審批。也就是縣里的津補貼標準要由市級政府進行審批。

再度集權之后，“雙重不平衡”依舊

各級地方政府需要轉變職能和改善公共服務，而當前的公務員工資集權管理卻是一個重大的障礙。

工資管理權限變遷的背后是財政管理權限的變化。1980年代以來，地方政府逐步獲得財政管理的重要權限，這些權限對地方經濟的發展有很大的好處。許多西方學者認為，將權責和激勵機制解決得很好的中國式財政分權對中國經濟騰飛有重要貢獻。

公務員薪酬水平&薪酬制定集中度關系。

1994年分稅制實施后，政府的財政收入端趨向集權，支出端則高度分權。地方政府因此有余地設置各類支出的優先順序。在此基礎上，有些地方政府及部門利用津補貼制度變相給公務員漲工資，引發中央政府于2006年重新界定工資管理的權限。

問題在于，再度集權管理后，問題是否得到了解決?

過去六年間，筆者在中部和東部地區做過多輪公務員工資管理調研�？偟陌l現是津貼和補貼的規范程度確實上升了，許多“清水衙門”與“油水部門”的公務員工資已經比較接近甚至拉平。

但是，2008年，筆者卻在某省黨報看到這樣一份有趣的來信，作者是當地地稅部門官員，他認為，陽光工資后收入沒有差別，稅務人員變得懶惰、懈怠，當地政 府為了激勵，在完成一定的稅收任務后給予額外的報酬(不一定是貨幣形式)。換句話說，地方政府在用更巧妙的方法增加公務員實際收入。

這樣的情況并非個案。“雙重不平衡”問題，在集權管理之下，并未得到解決。高級和低級的公務員之間的薪酬差距較小，因此高級干部或者有著居高不下的工資外 福利，或者選擇跳槽下海，或者干脆用各種方法“自肥”。另一方面，低級公務員的實際薪酬仍然有著極大吸引力，公務員考試熱度依然不減即是佐證。

從全球范圍來看，公務員工資管理的權限出現下放的趨勢，重要原因便是“雙重不平衡”——低級別公務員職位的工資比私有部門同類職位高，高技能、高級別職位 則比私有部門同類職位低。從公共部門的發展趨勢來說，高技能人才的需求是增加的，而一些技術含量很低的工作可以外包給一些私有部門。一套由中央制定、幾乎 不重視當地勞動力市場現狀的工資管理模式是很難處理“雙重不平衡”問題的。因此，許多發達國家要求給基層政府的人事部門放權，各種工資管理創新也在公共部 門展開。

為了應對市場經濟的需求，各級地方政府需要轉變職能和改善公共服務。而當前的公務員工資集權管理對政府轉變職能卻是一個重大的障礙。

在分權框架下解決合法性問題

公務員工資陷入中國央地關系的怪圈：一放就亂、一亂就收、一收就死。

近年來西方國家政府改革的經驗表明，三項政府改革至關重要。一是財政管理和預算改革;二是官員隊伍內部的組織改造;三是公務員薪酬體系改革。因為公務員薪酬改革極富爭議性，多數國家先著手的是前兩項，不過，一旦薪酬改革失敗，前面改革的成效會大打折扣。

對中國來說，公務員工資改革的重要性，無需贅言。最新的消息是，新一輪公務員薪酬改革正在準備當中，總的目標是“調整工資結構，擴展晉升空間，建立比較機制，實施配套改革”。

從歷史來看，中國公務員工資改革陷入央地關系的怪圈：一放就亂、一亂就收、一收就死。

要走出當前的困境，中央地方關系的重塑是必不可少。一些研究中央和地方關系的學者早已指出，集權和分權不是一種零和游戲。分權并不等于削弱中央的權威，在一些操作層面上的分權反而有利于中央政府對全局的控制。

在公務員工資管理事項中，中央政府可以制定工資結構和工資指導原則。更直接的，中央政府可以制定全國和分省的工資總額，地方政府在此約束下再自主決定工資管理具體執行方案。

更重要的是，工資制定的合法性基礎應該在分權的框架下進行解決。從發達國家的經驗來看，要想民眾對公務員薪酬有一定的認同度，立法機關對工資方案的事前公 開的審查是極為重要的，此外還需要進入民意機關的辯論和審核。這樣，公務員獲得相應的薪酬(哪怕是高薪)，也有了民意基礎和程序上的公正性。這也是此前工 資改革沒有抓住的要害。