對事業單位“管辦分離”改革的思考
葉響裙
[摘 要] 事業單位傳統的管辦合一體制具有效率低下、監管不力、回應力低等弊端。實行管辦分離，是為了克服管辦合一體制的弊端，加強政府的監管，提高事業單位運行的效率，從而改善公共服務的供給。管辦分離的實質是政府組織結構與職能分工的改革，是政策制定與政策執行的適度分離。要推進事業單位管辦分離改革，就要整合部門決策權，在公共服務提供環節引入選擇和競爭機制，完善事業單位法人治理結構，選擇有效的監管方式。
[關鍵詞] 事業單位; 管辦分離; 大部門制;政府職能
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A
隨著公眾對公共服務的需求快速增長，如何改善公共服務供給成為政府面臨的核心問題。事業單位是我國公共服務供給的重要主體，經過二十多年探索式改革，事業單位改革的思路逐漸清晰。對于事業單位管理體制的改革，管辦分離是一個繞不過去的命題。然而，對于管辦分離的必要性，目前還存在爭議和分歧，各地實施的具體方式和效果也存在明顯差異。為什么要實行管辦分離?究竟如何理解管辦分離，實施管辦分離要把握哪些關鍵環節?對于這些問題進行深入分析與探討，能消除人們對改革的困惑與疑慮，使事業單位管理體制改革得以順利推進。
一、管辦合一體制的特征與弊端
我國傳統的事業單位管理體制是一種行政事業一體化體制，也可稱作管辦合一的體制，政事不分、管辦合一是其基本特征。這種管理體制是在計劃經濟體制下發展起來的，政府既承擔政策制定、監管等行政管理職能，同時也是公共事業的出資者和舉辦者。行政主管部門與事業單位之間是行政隸屬關系，事業單位是行政主管部門的一個預算單位，行政主管部門通過各種行政手段干預事業單位的運營。
在這種管辦合一體制下，公共服務的供給具有以下基本特征：第一，具有權威性與計劃性。政府定期制定和下達各項公共服務計劃，通過等級制的行政管理體系，自上而下對公共服務的生產和配給進行指導和控制，制約公共服務發展的方向和速度。第二，由于公共服務供給具有權威性和計劃性，因此也容易產生集權化趨勢，即公共服務的權力不但從私人領域向政府部門集中，而且在政府系統內部也從地方政府向中央政府集中。中央政府在公共服務中具有絕對控制的地位和作用，通過這種中央控制的方式，可以達到全國統一供應的狀態。第三，政府直接供給的公共服務具有普遍性，即所有民眾都被納入公共服務對象范圍，不具有排斥性和歧視性。醫療衛生、教育、住房、社會保障等被看作是政府有義務供給和保障的公共物品。[1]
管辦合一體制與計劃經濟時期的基本制度安排是契合的，在我國經濟實力和國家財政能力十分薄弱的情況下，為城鎮居民提供了普遍有保障的公共服務，對于確保公共服務供給的統一性與協調性，發揮了不可替代的作用。但是，隨著社會經濟的快速發展，人們對公共服務需求在短時期快速高漲，這種管辦合一體制阻礙了公共服務事業的發展和效率改進，無法回應公民日益增長的公共服務需求。管辦合一體制的弊端主要表現為以下方面。
1.公共服務供給效率低下
首先，事業單位缺少改進管理的內在動力。在管辦合一體制下，政府部門與事業單位具有直接的行政隸屬關系，兩者之間形成了緊密的庇護—依賴關系。政府部門在制定政策時，首先要考慮政策執行的可行性，通過降低政策目標來達到政策實效，這就直接影響到政策的質量。而事業單位長期以來根據主管部門行政指令運行，缺乏獨立自主意識，缺乏創新性，缺乏改善管理、提高效率的內在動力。[2]
其次，公共服務供給高度壟斷。在管辦合一體制下，政府部門及其下屬的事業單位在公共服務供給中處于壟斷地位，排斥了私營企業及其他社會主體的競爭和參與。政府機構及其工作人員習慣于采用壟斷的方式供給公共服務。[3]政府的壟斷性遏制了競爭，而競爭對于激發人的內在潛力、提高效率具有重要意義。正如斯蒂格利茨認為:“公共部門里競爭的缺乏會削弱人們的積極性。”[4]政府供給的壟斷性使事業單位失去了競爭所形成的外部壓力。
再次，無產權約束和成本意識。對于產權明晰的企業而言，成本與收入是緊密聯系在一起的，企業要根據可能的收入決定成本的投入。而政府部門花費的是納稅人的錢，政府管理成本與收入是分離的，缺乏降低成本的動力。“由于不把進行一項活動的成本與維持它的收入聯系在一起,那么低效率往往受到激勵”。[5]政府缺少成本意識可導致兩方面的問題：一是當政府產出是給定的時，政府可能使用較多的資源，造成資源浪費;二是政府不顧社會需求不斷擴大供給，導致政府產出超出或不符合社會需求，浪費社會的資源。
2.難以實施客觀公正的監管
政府利益與公共利益之間存在一定程度的偏離。從理論上分析，政府是被人民委托授權的公共管理機構，按照法律賦予的職權行使行政管理各項職能。政府作為人民權力的“代理人”，其利益取向與公共利益并不總是重合一致的。政治發展的經驗事實也證明,政府并非一個天然地追求公共利益的組織,而是存在著政府利益。在一定的政策環境和制度格局下，政府利益的實現會從可能轉化為現實。
在管辦一體化體制中，決策與執行、監督等職責之間界限模糊。政府部門同時扮演著多重角色，既是規則的制定者和監管者，又是事業單位的出資人，直接干預事業單位具體的經營管理。在缺乏對政府主管部門有效制度約束的情況下，政府多重角色之間存在嚴重的沖突，使其難以客觀公正地對事業單位實施監管，從而直接影響公共服務供給的公平性與公益性。
此外，政府公職人員的行政管制權力具有對公共稀缺資源進行權威性分配的功能。在管辦合一體制下，政府部門與事業單位之間有比較緊密的利益關聯，在缺乏有力的監督約束機制的情況下，行政權力可能被濫用，甚至誘發腐敗現象，這更會嚴重破壞社會資源的優化配置，導致國有資產流失，不利于社會經濟健康持續發展。
3.服務供給難以滿足多元化的社會需求
在管辦合一體制下，實際上是政府獨家供給公共服務。公共服務供給主體單一，難以滿足快速增長的社會需求。
首先，在信息以幾何級數增長的時代,政府行政人員不可能掌握進行公共服務供給所需的全部信息,不可能設計公共服務供給的所有備選方案。不僅如此, 政府行政人員所掌握的有限信息還存在著失真性和滯后性。政府不得不依憑不完全、不準確的信息來供給公共服務, 確定不同類型公共服務供給的數量、質量、價格和優先次序,這樣必然難以充分、準確和及時地滿足公眾對公共服務的期待。
其次，政府提供公共服務重視服務的普惠性與均等化。人們因收入、教育、宗教、種族背景等的差異性，對公共服務具有不同偏好，會產生多元化的需求，但是政府在既定的公共財政水平下，只能提供均等化的基本公共服務，難以滿足所有社會成員的多元化需求。
二、管辦分離的目標與實質
(一)管辦分離的目標
傳統的管辦合一體制暴露出來的種種弊端，以及西方國家行政改革的實踐，促使我國對事業單位管理體制進行改革。改革的關鍵問題是處理政府部門與事業單位的關系，明晰政府部門與事業單位的權責邊界，解決政事不分、管辦合一導致的服務效率低下、監管不力、回應力低等問題。為了克服原有的管辦合一體制的弊端，管辦分離作為事業單位改革的一個指導原則被明確提出，我國各地紛紛進行管辦分離實踐的探索，推動了新一輪公共事業管理體制改革的深化進行。
管辦分離改革的目標主要可概括為兩方面。一方面，實行管辦分離，是為了加強政府的監管，增強公共服務供給的公益性和公平性。在政府管辦職能不分的體制下，行政主管部門與事業單位之間是行政隸屬關系，權責界限模糊，存在緊密的利益關聯，行政主管部門既是裁判員，又是教練員，難以實施客觀公正的監管，難以保證公共服務供給的公益性和公平性。因此，實施管辦分離，就要在革除行政主管部門和事業單位之間行政隸屬關系的基礎上，明確政府和事業單位各自的職能分工，切斷兩者間的利益關聯，從而加強政府監管的有效性，增強公共服務供給的公益性和公平性。另一方面，實行管辦分離，是為了突破原有的行政體制和管理方式的束縛，減少行政主管部門對事業單位具體業務的直接干預，給予事業單位經營管理的自主權，充分調動事業單位管理者和從業人員的積極性和創造性，引進先進的管理辦法，從而提高事業單位運行的效率。
以上兩方面目標，一個強調增強監管的有效性，重在維護公平。另一個強調給予事業單位經營管理的自主權，重在提高效率。片面強調公平性或效率，都有悖于管辦分離的初衷。兼顧公平和效率，是實行管辦分離的目標，也是推行改革的難點。當前事業單位改革最大的難點，就是要在增強事業單位提供服務的公益性與提高事業單位從業人員的積極性之間達到平衡。盡管公平和效率具有一定的沖突，但可以在改革的最終目標中得以統一。改革的最終目標，是通過管理體制的變革和管理方式的創新，改善公共服務的供給，為社會公眾提供良好的公共服務。
(二)管辦分離的實質
管辦分離是具有*的說法，有一定的模糊性，對于管辦分離的理解，目前還存在分歧。各地方政府及其相關政府部門根據各自對管辦分離的領會，會選取不同的改革模式，從而造成當前管辦分離改革紛繁復雜的現象。
管辦分離是在特定制度背景下提出的，是為了克服管辦合一體制的弊端，改善公共服務的供給。管辦分離的內涵，與政事分開是一脈相承的，核心都是政府職能的轉變，明晰政府與事業單位的權責界限，明確各自的合理分工和職能定位，政府的歸政府，事業單位的歸事業單位。在一定意義上，管辦分離是對政事分開的進一步具體化、操作化。從實踐層面分析，管辦分離就是指，行政管理與經辦這兩種職能適度分離：政府主管部門從事宏觀行政管理職能，事業單位承擔具體經辦職能。政事分開與管辦分離雖然側重點有所區別，但卻是相輔相成的，前者指明改革基本方向，后者進一步明確改革途徑。
進一步分析，所謂“管辦分離”這種改革舉措，并不是我國的獨創。聯系到我國提出該原則的動因，以及西方國家新公共管理的理論與改革實踐，管辦分離實質上是政府組織結構和職能分工的改革，即是將公共政策制定的職能與執行的職能適度分開。公共政策的制定和執行分別由綜合性的政策制定部門和專門化的執行機構獨立承擔，即“掌舵與劃槳分開”。政策制定部門負責掌舵，把握方向，主要負責制定政策，規范標準、資格準入、服務監管，而不從事具體的執行性事務。而事業單位作為執行政策的重要主體之一，依照政府對重大問題的決策和制度安排，承擔具體生產公共服務的職能。
對于管辦分離，不能局限于字面上的理解，不能只注重機構的分設和形式的分離。管辦分離，其實質是厘清政府與事業單位的責權邊界，發揮兩種主體各自的優勢。管辦分離后，政府加強宏觀層面的監管，確保公共服務的公益性和公平性。事業單位由專職管理者和專業人員負責具體的運行，從而促進公共服務效率的提高。改革的最佳效果，就是實現公平和效率的統一。
三、推進管辦分離的途徑
(一)整合部門決策權
在公共服務的供給中,政府的一個重要職責是承擔決策職能。作為決策者，政府要了解群眾需求，對公共服務問題做出決策、安排，確定公共服務的生產者，確定公共服務的數量與質量，確定它們的供給方式。要制定發展規劃，合理地進行制度設計和安排，形成一個政府、市場、社會組織、家庭、社區等不同主體共同發揮作用的制度框架。
政府要有效地履行公共服務決策職能，整合部門決策權至關重要。這里的部門決策權，指的是行政主管部門制定政策、規劃、標準的權力以及重要行政資源的分配權。整合部門決策權，指的是把相似或相同事情的決策權交給一個部門。這與大部門體制改革的精神是一致的。大部門體制改革的關鍵不在于部門規模的大小，而在于政府職能的清晰界定;不在于機構的合并與減少，而在于政府職能的根本轉變，在于行政組織的設置與其內在職能相契合。[6]大部門體制改革的重要內容，就是要以一定數量的綜合性的政府組成部門覆蓋政府的基本職能。改革的關鍵環節是在政府職能轉變的基礎上進行政府職能整合，即政府部門職責界定盡可能明晰，職能劃分盡可能完整。
整合部門決策權，是有效問責的前提。政府對公共服務的提供負有最終的責任，有責就要有權，有權才能問責。如果部門決策權不統一，對同一領域的問題由多個不同部門分別管理，政出多門，就會導致責任主體缺失的問題。誰都可以管，必然是誰也管不好，最終不僅公眾不滿意，而且政府不滿意，從業人員也不滿意。將同一領域的政策制定權交給同一個政府部門，權責明確，有利于落實問責制，建設責任政府。
整合部門決策權，是提高行政效率的必要途徑。部門職能界定不清以及部門之間權責交叉，是當前政府部門之間協調難的一個重要原因。政府部門之間協調難度大，協調周期長,必然就會導致行政效率低下。整合部門決策權，明確界定政府部門職能邊界，有利于政府部門之間協調運行，提高行政效率。
整合部門決策權，將同一領域重大問題的決策權交給一個政府部門統合管理，既能明確政府制定公共政策與實行宏觀監管的主體職責，又能增強工作的協調性，從而有利于政府對公共服務供給進行科學決策和有效監管。
