管辦分離：事業(yè)單位改革的成都實(shí)踐

理順政事關(guān)系是事業(yè)單位改革的核心環(huán)節(jié)。成都在探索適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌期滿足社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展需要的政事關(guān)系模式方面取得了明顯成效。如今成都市的事業(yè)單位改革引起了社會(huì)廣泛關(guān)注，尤其是醫(yī)藥衛(wèi)生管理體制中的“管辦分離”運(yùn)行模式為破解事業(yè)單位改革這把鎖找到了一把鑰匙。成都的實(shí)踐也證明“管辦分離”促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變和增強(qiáng)了公共服務(wù)能力。

事業(yè)單位是向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要載體，是的重要力量。理順政事關(guān)系是事業(yè)單位改革的核心環(huán)節(jié)，是政府管理體制改革的重要內(nèi)容。自上世紀(jì)80年代啟動(dòng)事業(yè)單位改革以來，全國(guó)各地開始了“摸著石頭過河”的探索式改革之旅。從教育、文化、衛(wèi)生等單一領(lǐng)域的改革，到事業(yè)單位職能、人事制度、收入分配制度、養(yǎng)老制度的改革，再到事業(yè)單位分類改革的地方試點(diǎn)，我國(guó)從未停止事業(yè)單位改革的步伐。[1]近年來，成都市的事業(yè)單位改革發(fā)展較快。成都在探索適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌期滿足社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展需要的政事關(guān)系模式方面如國(guó)有資產(chǎn)管理、人事管理、社會(huì)保障等方面的改革，取得了積極進(jìn)展和成效。如今成都市的事業(yè)單位改革引起了社會(huì)廣泛關(guān)注，尤其是醫(yī)藥衛(wèi)生管理體制中的“管辦分離”運(yùn)行模式為破解事業(yè)單位改革這把鎖找到了一把鑰匙。

一、改革的時(shí)代背景

長(zhǎng)期以來，我國(guó)社會(huì)事業(yè)發(fā)展不但由政府包辦，而且實(shí)行的是政府出資建設(shè)、政府統(tǒng)一管理的體制。各級(jí)政府的社會(huì)事業(yè)行政主管部門通常既是實(shí)施全行業(yè)監(jiān)督管理的管理者，又是舉辦各類社會(huì)事業(yè)單位的出資人。這種政府行政主管部門既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的“既管又辦、管辦不分”狀況，容易造成政府職能越位、缺位，不利于事業(yè)單位的運(yùn)行和內(nèi)部機(jī)制活力的煥發(fā)，不利于形成多層次、多元化、有序競(jìng)爭(zhēng)的公益事業(yè)發(fā)展格局，無法有效滿足人們的公益服務(wù)需求。而公立醫(yī)院更是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的最頑固堡壘，隨著的不斷發(fā)展，政事、管辦合一的模式日益暴露出許多影響公立醫(yī)院進(jìn)一步發(fā)展和人民群眾就醫(yī)的問題，比如醫(yī)院缺乏經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、財(cái)政撥款不足、醫(yī)務(wù)人員積極性不高、醫(yī)療服務(wù)水平低下等等。為增強(qiáng)事業(yè)單位的公益屬性、運(yùn)行效率和調(diào)動(dòng)醫(yī)務(wù)人員的積極性，更好地滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公益服務(wù)需求，國(guó)務(wù)院辦公廳于2005年3月發(fā)布《關(guān)于深化城市醫(yī)療服務(wù)體制改革的指導(dǎo)意見》提出在試點(diǎn)城市設(shè)立醫(yī)院管理中心，并配套推進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)人事制度和收入分配方法的改革。2006年，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》中首次明確提出“政事分開、管辦分開、醫(yī)藥分開、營(yíng)利性與非營(yíng)利性分開”的改革思路。2008年2月，黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》強(qiáng)調(diào)“按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則”推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。4月出臺(tái)的*國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》中提出“改革公立醫(yī)院管理體制、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，積極探索政事分開、管辦分開的有效形式”。由于公立醫(yī)院改革沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以照搬，沒有成熟的模式可以模仿。全國(guó)各地區(qū)、各城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、居民對(duì)醫(yī)療服務(wù)的需求、管理能力等方面差異很大，因此，各地根據(jù)自身特點(diǎn)進(jìn)行不同的探索。[2]為深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，建立統(tǒng)一高效權(quán)責(zé)一致的政府辦醫(yī)體制，成都市針對(duì)管辦不分舊體制下公立醫(yī)院存在“三低兩不足”的弊端，于開始在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域探索管辦分離改革。

二、改革的主要措施

2015 年11 月，成都市根據(jù)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》精神，結(jié)合成都實(shí)際制定了《成都市深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革總體方案》。方案明確“以基本醫(yī)療保障制度建設(shè)，推動(dòng)需方主導(dǎo)的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，創(chuàng)新醫(yī)藥衛(wèi)生體制機(jī)制，不斷擴(kuò)大醫(yī)藥供給，優(yōu)化資源配置，提高效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的目標(biāo)”，“實(shí)行公立醫(yī)院管辦分離，健全法人治理機(jī)制，改革人事分配制度，探索將部分公立醫(yī)院改制重組為經(jīng)營(yíng)性醫(yī)療機(jī)構(gòu)”的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位管辦分離改革思路。成都在學(xué)習(xí)借鑒無錫、北京等地公立醫(yī)院改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上積極探索公立醫(yī)院管理職能與舉辦職能真正分開。其主要措施是：

構(gòu)建載體。為實(shí)行真正意義上的管辦分離創(chuàng)造必備的前提和條件，成都市通過深入調(diào)研、廣泛論證，最終達(dá)成了推進(jìn)公立醫(yī)院“管辦分開”的共識(shí)，并于1月成立專門的醫(yī)院管理局負(fù)責(zé)全市公立醫(yī)院的管理。成都的醫(yī)管局在機(jī)構(gòu)設(shè)置上有別于事業(yè)單位性質(zhì)的無錫模式和衛(wèi)生行政部門二級(jí)機(jī)構(gòu)的北京模式。成都市醫(yī)管局是一個(gè)獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)，雖然和成都市國(guó)資委合署辦公，實(shí)行一套班子兩塊牌子，但成都市醫(yī)管局設(shè)有獨(dú)立黨組，既獨(dú)立于國(guó)資委，又平行于衛(wèi)生局，即醫(yī)管局與衛(wèi)生局、國(guó)資委是平行運(yùn)行的兄弟單位。成都市醫(yī)管局只設(shè)辦公室、綜合管理處、改革發(fā)展處，配備行政編制12名。