公務員聘任制改革的難點及完善策略

公務員聘任制的實施主要目的在于將公務員由原來的身份管理轉變?yōu)榭冃гu估的管理方式，意在將公務員轉化為真正的人力資源，從而提高公務員的工作效率。2006年施行的《中華人民共和國公務員法》，對聘任有明確的規(guī)定，包括聘任的程序、合同、工資待遇等;同時，明確公務員聘任制主要是指，在經省級以上公務員主管部門批準的基礎上，針對工作需要，機關可以在應聘人員平等自愿、協(xié)商一致的原則下，與其簽訂具有一定期限的聘任合同，對雙方權利義務進行確定。聘任制這種公務員任用制度，是隨著我國社會發(fā)展變化而出現(xiàn)的，可以說是時事所趨。

我國公務員聘任制改革背景及發(fā)展現(xiàn)狀

我國公務員聘任制的產生主要有三方面的原因，首先是傳統(tǒng)公務員制度已經跟不上我國市場經濟的發(fā)展步伐。市場經濟的發(fā)展不僅帶動了政府管理理念的不斷創(chuàng)新，同時帶動其運作方式的不斷創(chuàng)新，而傳統(tǒng)公務員制度在新陳代謝機制方面不暢，仍存在官僚主義等各種背離市場經濟發(fā)展要求的弊端，這種現(xiàn)實要求促使公務員聘任制的出現(xiàn)。其次，在全球化的今天，信息基本實現(xiàn)了全球共享，西方很多國家對合同制雇員的實行，是我國公務員聘任制實施的參照藍本。基于政府工作中遇到的特殊情況很多國家政府都開始大量聘用臨時人員，西方國家雇員改革實踐所取得的成效，為我國公務員聘任制改革作出了表率。第三，西方國家的新公共管理、新公共服務等理論從20世紀80年代開始興起，發(fā)展到今天已經有了幾十年的時間，在實踐中逐步成熟起來。中西的廣泛交流，使我國對西方國家的這些新思想有了更新的認識，在立足我國國情的基礎上，逐漸開始認同和借鑒西方先進思想，正是這些為我國公務員聘任制打下堅實的理論基礎。

我國公務員聘任制從實施之日起，主要經歷了以下發(fā)展階段。對公務員聘任制進行基本的界定是我國公務員聘任制的第一階段，2006年1月1日開始施行的《公務員法》對我國對聘任制公務員的適用范圍、管理方式等各種原則性規(guī)定進行制定。《公務員法》的實施，關于“職位聘任”的規(guī)定是其突出的亮點，且為公務員聘任制奠定了一定的法律基礎，使得公務員聘任制在法律上有了明確地位。試點階段是公務員聘任制發(fā)展的第二階段。我國《公務員法》實施一年后，浦東和深圳地區(qū)開始在原國家人事部的決定下開始對公務員聘任制試點，通過試點對實施經驗進行總結①。在已有經驗的基礎上，1月，《聘任制公務員管理試點辦法》發(fā)布，進一步細化了公務員聘用制的細節(jié)問題，并對試點范圍進一步擴大，以期通過實踐不斷促進公務員聘任制的完善。深圳地區(qū)在2007年率先實行公務員聘任制試點后，全國許多省市也隨之開展公務員聘任制試點工作。，公務員聘任制試點范圍進一步擴大到廣西、福建、山東等大部分省市地區(qū)。從各地試點經驗來看，公務員聘任制不僅能促進公務員服務意識和行政管理水平的提高，同時能促進公務員官僚主義作風的改變。但不得不注意的是，我國公務員聘任制改革的試點仍然存在很多推進難點。

推進公務員聘任制改革的難點分析

公務員聘任制，與傳統(tǒng)公務員制度相比是一種彈性化的用人制度，這種挑戰(zhàn)傳統(tǒng)公務員制度的制度變革往往需要強大的內在動力支撐。主要原因在于我國從古至今官本位氣息都比較濃厚，人們對“做官”等古往今來都帶有無比高漲的熱情，即使現(xiàn)代社會人們的觀念認識仍然受傳統(tǒng)認識影響很大。在我國對干部人事制度進行改革的過程中，聘任制漸漸推進到國有企業(yè)和事業(yè)單位中，公務員的聘任制改革推進是最晚的②。在傳統(tǒng)觀念中，人們一直認為公務員本來就是常任的，不應該對公務員制度作出改革。另外，公務員制度改革會威脅到公務員工作的穩(wěn)定性，公務員聘任制的實施導致公務員群體出現(xiàn)競爭壓力，在福利待遇方面水準也會下降，從這點來說，公務員聘任制改革牽涉到巨大的利益群體，這一群體中一些人擔心自己的利益問題，因此并不希望公務員制度改革的到來和實施，從而導致我國公務員聘任制改革的內在動力不足。③

其次，我國公務員制度建立時間不長，制度框架方面還有很多地方需要完善。我國公務員條例的制定在1993年，到目前也才21年的時間，公務員制度本身還處在發(fā)展和探索中，而聘任制又是一種較大的公務員制度改革，因此也會隨之伴隨著一些制度框架上的問題。目前來看，我國公務員聘任制中的一些試點區(qū)域并非統(tǒng)一的文件指定的區(qū)域，而是各個省市自己申請試點的，且沒有出臺有關的推廣時間和推廣路線等聘任制改革新政策及新方案【全文】，比較缺乏整體的制度設計。另一方面，現(xiàn)階段公務員聘任制改革配套措施還不完善，缺少配套的政策法規(guī)，不管聘任制公務員的錄用、管理還是退出或司法救濟等，各方面明細而完善的規(guī)范都比較缺乏。④

在實際操作過程中，我國公務員聘任制仍面臨不少問題。首先，我國聘任型公務員在概念和定位上都比較模糊。比如，在我國公務員范疇中，領導職務主要指政務類公務員，非領導職務主要指業(yè)務類公務員。在傳統(tǒng)文化語境中，前者大致與“官”相對，后者則大致與所謂“僚”或“吏”相對。在古代，“吏”被看作是官府的雇員，而兜兜轉轉中不過是想說明聘任制公務員主要指業(yè)務類公務員，可以看出聘任型公務員概念定位不夠直接明確。

第二，我國聘任制公務員的實施使公務員的原有保障被打破，但在聘任制公務員工資、福利、保險等各方面卻仍然沒有明確的規(guī)定，使得聘任制公務員在安全感和穩(wěn)定感上不夠，對提高聘任制公務員工作積極性很不利。

第三，聘任型公務員又被稱為“臨時”公務員，而“臨時”這種設定則會大大打擊聘任型公務員，導致其很難產生歸屬感，在工作中可能比較缺乏獻身精神。且聘任型公務員可能由于不夠專業(yè)，工作質量不高，對行政管理的局部質量有一定影響。同時，聘任型公務員由于不穩(wěn)定性心理壓力比常任公務員更大，甚至會產生一定的心理不平衡感，影響政務工作的順暢進行⑤。

第四，作為行使國家公共權力的職業(yè)，為人民服務是公務員最基本也是最重要的特征，在傳統(tǒng)的觀念中，公務員對人民負責，是人民群眾對國家公共權力行使的代表，是高尚的，因此有些人對公務員聘任制無法理解，也無法接受聘任制公務員的雇傭性質⑥。

完善我國公務員聘任制改革的建議

增強公務員聘任制改革的內在動力。公務員聘任制已經受到法律的確認，各地也已經開始試點實踐和探索，從大趨勢上來說公務員聘任制的實施是一種必然趨勢。因此，要進一步深化公務員聘任制改革，就必須對公務員聘任制改革內在動力進行增強。我國政府應對廣播、電視和報刊等各種新聞媒體充分加以利用，對輿論宣傳和政策解讀有計劃、有重點地加強，為公務員聘任制改革營造良好的輿論氛圍，提高人們對公務員聘任制改革的認識，加深人們對公務員態(tài)度的理性，讓人們對公務員聘任制改革重要性與必要性有充分認識。與此同時，應在改革初期，對增量改革等辦法加以采用，將聘任制的實行先付諸在新進入公務員隊伍的人員身上，一步步地將利益群體帶來的阻力解決掉。目前深圳的公務員聘任制改革正是如此，這種方法不僅給現(xiàn)有的公務員施加了相對壓力，同時表明了公務員聘任制的靈活性。對于公務員群體中自愿從常任公務員轉為聘任公務員的人員應給予一定補償，并積極地鼓勵和支持這些人，在逐漸的改革中，慢慢擴大聘任制的推進范圍。

建立完備的公務員聘任制制度框架。國外公務員制度改革留給人們的共同經驗在于建立完備的制度框架，我國公務員聘任制改革剛剛起步更應該完善制度框架。西方國家在對公務員制度基本法進行制定的同時，會同步制定各種單項法規(guī)及具體的實施細則，因此我國也必須抓緊完善公務員聘任制的框架⑦。我國對公務員聘任制配套細則和法律法規(guī)的完善應立足《中華人民共和國公務員法》，另一方面我國還必須抓緊出臺《改革新政策及新方案【全文】》和《管理辦法》，為各地各部門公務員聘任制的展開提供指導依據(jù)和改革方向。在公務員聘任制的試點方面，政府應依據(jù)經濟發(fā)展水平分類給出明確的試點范圍，對有代表性的省市實行公務員聘任制試點。此外，還應該做好詳細的公務員聘任制改革的時間表及路線圖等，確保公務員聘任制改革過程更加有目的、計劃和步驟性。

完善聘任公務員職位分類管理制度。我國在公務員聘任制改革的過程中，應樹立公務員多元人生價值，對公務員職位分類管理制度加以完善。我國在對聘任公務人員進行管理時，可以將其直接納入技術類公務員中，將常任制與非常任制公務員職位有機結合起來，以使政府人力資源在配置上更加合理。有一類公務員在西方國家在公務員的分類中被稱為專業(yè)技術人員，而我國很多地方政府在公務員的聘任方面都是對具有專門技術的專業(yè)人才的聘用，這些人與西方國家技術人員基本一致，所以在這些聘任公務員管理方面可以對西方的管理制度加以引入和借鑒，將這些人員作為專門的技術類公務員。滿足我國加入WTO后政府對人才的需要，是我國公務員聘任制最初的動因，但是我們必須了解的是，政府在加入WTO后對專門技術人才的需求是長久的，而非一年或幾年的事。所以我國應好好利用公務員聘任制改革這一契機，對專門技術人才新陳代謝的機制加以建立，對中國公務員分類制度加以改革，在公務員制度體制之內不斷吸收專業(yè)技術人才。在實踐探索公務員聘任制的過程中，我們可以將公務員聘任制中的合理因素與我國當前的公務員體制合理結合起來，這樣一來可以免除兩種機制運作，減少運作成本，同時也可以對當前公務員制度內的體制資源進行開發(fā)。此外，還應該從更宏觀的范圍對專門技術類公務員進行分類，以促進我國公務員聘任制更加完善⑧。

轉變傳統(tǒng)思想，平衡常任與聘用人員的關系和心理落差。因為之前的《條例》和《公務員法》已經使用了十幾年，人們對這些條例和規(guī)范早已習慣，尤其是公務員接受了這么多年的模式和想法很難一時改變，因此在新公務員法的實施方面必定會很不適應，甚至會阻礙新公務員法的實施。針對這些問題，相關單位應及時組織公務員對新公務員法進行學習，可以充分利用各種講座，知識競賽等形式提高公務員對新公務員法的學習興趣和理解程度，并將其運用到工作中。在學習過程中需注意的是不能將學習流于形式，而需要每一個公務員都能對公務員法的有關規(guī)定有真正的了解和感受。促進政府和公務員為人民提供更好的服務，是公務員法制定的本身意義⑨。作為人民的公仆，公務員的服務對象是人民，因此平常百姓也應對公務員法有一定認識，以更好地監(jiān)督公務員的服務和公務員法的實施，創(chuàng)造全民懂法的社會和諧環(huán)境，為公務員聘任制改革奠定更廣泛的群眾基礎和思想準備。

常任公務員與聘用公務員在一同工作的過程中，由于思想意識、水平、工作態(tài)度、待遇、福利等各方面的不同，難免會有一些矛盾，產生一定的不平衡感。為了解決這一問題，我國可以設立專門的仲裁機構，對同一機關中常任與聘用人員的關系進行協(xié)調。同時，應對聘任型公務員的工資待遇和晉升空間有所明確，對職務序列和工資等級合理進行設定，不管是哪種公務員都應該平等對待。對于一些層次要求較高的職位，可以在有關部門的批準下，對其實行協(xié)議工資，但工資的實行必須陽光透明，以得到其他人員的理解和支持。

出臺關于聘任制公務員詳細的配套條例，加強績效考評力度。公務員聘任制改革，導致現(xiàn)有公務員制度受到沖擊，眼前比較緊迫的就是注重公務員聘任制改革與原有公務員制度之間的銜接，并抓緊出臺關于聘任制公務員詳細的配套條例，做好缺口補全工作。特別是聘任制公務員工資、福利、保險等方面的規(guī)定，是各項規(guī)則中的重中之中。在公務員法中，規(guī)定聘任制公務員在工資上實行協(xié)議制，其具體實施辦法則由中央主管部門規(guī)定。因此，聘任制公務員的工資確定便依賴主管部門的具體方案，這就要求主管部門必須出臺相應方案才能將聘任制公務員的工資落到實處。除此，還應做好聘任制公務員的流動安撫工作。

聘任制公務員并不具有長期性，因此在對其進行調遣時，應做好對他們的工齡等方面的計算，這需要明確的公務員法規(guī)，否則很容易亂套。在出臺關于聘任制公務員詳細的配套條例之外，還應該加強對我國聘任制公務員的績效考評力度。在改革過程中應立足在傳統(tǒng)考核方式基礎上，建立聘任制公務員考核制度。聘任制公務員考核必須以勞動合同和職位說明書為依據(jù)，對考評指標進行科學的量化與細化，除了包括公務人員的業(yè)務水平和工作績效，還應包括其專業(yè)素養(yǎng)等，在綜合基礎上對其工作進行評價和打分。為了防止以往公務員內部考核弊端的出現(xiàn)，可以對被服務對象、外部專家等共同引入，擴大公眾參與度。在考核結果出來后，應根據(jù)績效成績進行明確的賞罰，促進“能者上、平者讓、庸者下”優(yōu)勝略汰的真正實現(xiàn)。

最后，我國公務員聘任制改革應根據(jù)不同地區(qū)不同情況區(qū)別而待，與西方相比我國的情況比較復雜，不管在政府組織形式還是人事管理體制上，我國公務員聘任制改革都應該從自身實際出發(fā)，在對先進經驗積極借鑒的同時，根據(jù)不同地區(qū)不同情況區(qū)別對待。