黨的十八屆五中全會通過的《*關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》(以下簡稱《建議》)，明確提出“促進人口均衡發展”的要求，強調堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，積極開展應對人口老齡化行動。這是黨中央順應人民群眾的迫切期待，推動經濟社會持續健康發展做出的一個富有遠見的重大部署，體現了增進人民福祉這一總體要求。

《建議》提出“促進人口均衡發展”的要求，是基于我國人口發展的新特征，為了更有力地應對未富先老這一新挑戰。促進人口均衡發展的一個關鍵因素是合理的生育率水平。一般來說，保持2.1這個更替水平左右的總和生育率(婦女終身生育的平均孩子數)，有利于達到人口均衡發展。從我國特殊國情出發，今后一段時期比較適宜的生育率水平，應該在1.8左右，過高或過低都不利于人口與經濟和社會發展的均衡協調。鑒于我國總和生育率目前在1.5—1.6之間，大大低于更替水平，人口老齡化已經突出顯現，人口素質亟待提高，《建議》在全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策、開展應對人口老齡化行動、注重家庭發展和關注婦女、未成年人、殘疾人等人口群體等方面做出了戰略部署。

一、我國人口發展取得的成績和面臨的挑戰

自20世紀70年代開始在我國全面實施的計劃生育政策，有效緩解了人口對資源環境和社保就業的壓力，對經濟社會發展作出了重要貢獻，有力促進了人民福祉的提高。在“十二五”時期，人口發展更加均衡，完善人口和計劃生育的工作順利展開，生育政策調整有序推進。特別是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，順利出臺了單獨兩孩政策，生育水平變化符合預期，實現了人口發展主要目標和任務。與此同時，我國人口發展仍然存在著不均衡的特點，集中表現為人口加速老齡化及其相關影響，為“十三五”時期及更長期的經濟社會發展帶來嚴峻的挑戰。

隨著人口老齡化程度的不斷提高，“未富先老”的特征愈益顯現。我國60歲及以上人口達到2.1億人，占總人口的比重為15.5%，預計在 “十三五”期間年均凈增600萬人，此后老年人口的總數將進一步加大，增速進一步加快。作為一個處于中等收入階段的發展中國家，我國人口老齡化程度大大高于其他發展中國家的平均水平。在我國經濟社會發展水平仍然較低，以及逐漸形成倒金字塔形家庭人口結構的條件下，從物質贍養、生活照料和精神慰藉等方面實際應對養老挑戰，既是十分緊迫的任務，又是長期的目標。

人口老齡化的一個表現是勞動年齡人口的加速減少。自2011年15—59歲勞動年齡人口達到峰值后，該年齡組人口逐年減少，預計“十三五”時期每年減少規模在200萬人以上。相應的，人口撫養比將持續上升，預計在整個“十三五”期間，0—14歲人口加65歲及以上人口與15—64歲人口的比率，將提高 4個百分點。改革開放以來，我國實現的高速經濟增長得益于勞動年齡人口增長、人口撫養比下降帶來的人口紅利，因此，人口年齡結構朝不利方向的轉變則表明， “十三五”時期人口紅利將加快消失，表現在一系列不利于經濟增長的因素上面，進一步降低我國經濟的潛在增長率。

我國還存在人口素質方面的不均衡問題。主要表現為人口素質不高，將成為產業結構調整、發展方式轉變和增長動力轉向創新驅動的瓶頸因素。長期以來，我國人口整體人力資本水平的改善，主要依靠受教育程度更高的新成長勞動力的進入，隨著勞動年齡人口負增長以及新成長勞動力的負增長，人力資本改善的速度也會放慢。此外，提高人口健康水平、保障婦女和未成年人權益，以及支持殘疾人事業，有利于顯著提高平均預期壽命等人類發展指標，既標志著整個社會的文明程度，是堅持共享發展理念的題中應有之義，也是提高社會發展水平的直接著力點。

二、全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策

《建議》提出全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，是利用“十三五”這個重要窗口期，因應人民群眾的期待和呼聲，進一步釋放生育勢能，從中華民族生存發展的高度實施人口發展戰略的重大決定和舉措。

從必要性看，實施這一政策調整的預期目標，是順應群眾的現行生育意愿，促進總和生育率向1.8這個水平回歸，避免人口總量達到峰值后過快減少。從長期來看，這一政策的實施可減緩人口老齡化進程，在一代人之后可以增加勞動力供給，降低人口撫養比，提高經濟潛在增長率。根據一些學者的估算，總和生育率每提高0.1，可以把達到老齡化高峰期時的老年人口比重降低1.5個百分點;如果總和生育率提高到接近1.8的水平，與總和生育率1.6的情形相比，可在 2036—2040年期間把經濟潛在增長率提高0.2個百分點。從可行性看，在前期生育政策調整的鋪墊下，這一新步伐既是積極的，也是穩妥的。

20世紀70年代以來我國全面實施的計劃生育政策，推動了我國從高生育水平到低生育水平的轉變，實現了與資源環境相協調的目標。隨著經濟社會發展階段和人口轉變階段的變化，在堅持計劃生育基本國策的前提下，計劃生育工作目標和實施方式也逐漸進行完善和調整。黨的十七屆五中全會通過的《*關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，提出“堅持計劃生育基本國策，逐步完善政策，促進人口長期均衡發展”的要求。黨的十八屆三中全會通過的《*關于全面深化改革若干重大問題的決定》，做出了具體的部署，即啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，這是按照促進人口長期均衡發展的要求，在逐步調整完善生育政策方面邁出的一個重要步伐，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策可與其實現良好對接。

生育政策調整是一個以促進人口均衡發展為目標的系統工程，因此，要按照中央《建議》的要求，把生育政策調整與提高生殖健康、婦幼保健、托幼等公共服務水平結合起來。全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，要從兩個方面著眼和著力，即一方面積極推進，努力使符合政策要求的群體能夠愿意生和方便生第二個孩子;另一方面，也要做好工作，防止生育堆積現象，避免失控。因此，要做好相關的公共服務和預期引導，如加大對產科病床、醫護人員、救助中心、產前篩查診斷以及托幼和義務教育等方面的投入，合理疏導生育時機，實現政策預期目標。

三、開展應對人口老齡化行動

養老是一個含義較為豐富的概念，即不僅包括物質和經濟的贍養、日常生活的照料，還包括精神和心理的慰藉等內容。因此，推進我國養老事業也是一個涉及全社會方方面面的系統工程。《建議》著重從物質贍養、生活照料和精神慰藉三個方面著眼，把積極應對人口老齡化作為一項行動計劃，做出了全面、協調、配套的部署。

弘揚敬老、養老、助老社會風尚。是否具有這樣的風尚和氛圍，反映了一個社會的文明程度與和諧水平。中華民族歷來具有敬老、養老和助老的優秀傳統，在人口老齡化加速和深度化的今天，更應該弘揚和鼓勵形成這樣的社會風氣，營造這樣的社會環境，從家庭、社區、社會各個層次和環節著力，構建老年人友好型社會，并從鄉規民約、法律法規和制度體制等層面予以保障。

建設多層次養老服務體系。從我國家庭人口結構和未富先老等國情看，養老服務需求是多層次、多樣化的，單純依靠家庭養老或機構養老，目前都難以充分滿足現實中迫切的養老需要。《建議》闡述了*的養老模式，即以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系。居家養老與家庭養老的不同之處，就在于前者把發揮家庭養老的優勢，與依托社區提供的服務相結合，形成一個互為補充、符合現階段國情的養老模式。同時，機構養老作為一種必要的補充形式，一方面是指通過市場化或半市場化的商業行為，提供較為優質的養老服務，為部分家庭提供養老方式的更多選項;另一方面是指政府或政府與社會合作，提供具有公共品或半公共品性質的基本養老服務，對困難家庭的養老需求予以托底保障。

以改革的精神探索形成*養老模式。已經經歷人口老齡化的國家和我國各地，都探索嘗試了多種養老及其實施形式，取得許多有益的經驗。在借鑒和總結國內外探索經驗的基礎上，《建議》明確提出進一步改革和探索要求，可以從以下兩個方面加以概括。

首先，人口老齡化也意味著疾病流行類型的變化，隨著從低齡老年人為主到高齡老年人為主的老齡化深化，疾病、失能和半失能老年人的醫療、康復護理需要日益迫切，醫療衛生越來越成為養老服務的主要組成部分。對此，《建議》提出推動醫療衛生與養老服務相結合，探索建立長期護理保險制度，旨在統籌醫療衛生與養老服務資源，完善老齡化社會保障，促進健康老齡化。

其次，養老服務事業和養老產業，同時具有公共品、半公共品和市場產品的特點，推動其發展需要全面發揮政府、社會和市場的作用。《建議》提出“全面放開養老服務市場，通過購買服務、股權合作等方式支持各類市場主體增加養老服務和產品供給”，既回應了我國養老服務需求激增的現狀，又符合政府、社會、民間合作提供公共服務的現代理念。同時，養老服務和老年產業也是擴大消費內需的重要源泉，可以成為保持經濟持續增長、形成新的經濟增長點和促進宏觀經濟平衡的抓手。《建議》要求全面放開養老服務市場，通過政府向社會或經營者個人購買服務、實行股權合作等新模式、新業態、新方式，推動各類市場主體共同增強養老服務能力，增加養老產品的充分、有效和高質量供給。

四、注重家庭發展，關注困難人口群體

家庭是人口再生產、經濟社會活動、人力資本培養和敬老、養老、助老的基本單位，是經濟社會發展的重要推動力量和社會和諧的基礎。因此，實現促進人口均衡發展的目標，必須建立在家庭發展的基礎上。只有使家庭這個基本單位更加和諧穩定，能夠在民生的改善方面有獲得感，全面建成小康社會、人口均衡發展等戰略目標才是實實在在的，才有扎實的微觀基礎。

家庭人口結構特征變化、人口流動性加強、人力資源由市場配置等新情況，既是社會發展的必然趨勢，也為困難家庭和家庭弱勢成員獲得經濟和社會發展均等機會造成特殊的困難，對政府公共政策提出緊迫要求。這方面的問題包括：部分計劃生育家庭面臨勞動參與能力不足和家庭養老能力缺乏等困難;流動兒童和留守兒童在養育、照料和接受教育方面的欠缺;一些農村婦女和老人面臨生活和生產困難;殘疾人享受均等的受教育和就業機會不足;等等。因此，在全社會范圍關注困難人口群體，必須與注重家庭發展緊密結合，要求政府和社會推動形成良好的社會氛圍和政策環境，加大支持力度，切實保障婦女、未成年人、老年人和殘疾人在接受教育、獲得就業機會、社區資源分配和享受基本公共服務等方面的權益。