雖然已經卸任湖南省教育廳廳長，張放平依然沒有停止思考教育財政制度的改革方向。

對于2008年汶川地震后啟動實施的“校安工程”，張放平印象深刻。當時，中央給一些地方安排了一筆校園維修工程專項經費。處在地震帶的湖南省常德市按要求把中央下達的經費用于加固校舍，但讓當地教育部門犯難的是，需加固的校舍壽命本來就不長了，加固成本其實與新建成本差不多。然而，因專項經費要求有地方配套，不能把加固的專項資金用于新建校舍，這就導致有的地方一方面積極爭取經費，一方面又沒錢配套，造成一些學校校舍打了地基就擱置不動，成了“半拉子工程”。

在張放平看來，常德“校安工程”遭遇的尷尬，正是現行教育財政制度滯后于當下教育改革步伐的現實縮影。

達到4%后，教育投入仍是優先保障的重點支出項

“對教育投入的認識在中央層面不是問題，但在地方層面尚未完全達成共識。”江蘇省教育廳原副廳長倪道潛日前在北京大學中國教育財政科學研究所舉辦的“省級教育財政的新問題、新挑戰”論壇上說，一些地方和一些部門的同志表示，《中華人民共和國教育法》提出的“各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長”不可持續，有的甚至出臺文件明確“一律不掛鉤”。

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出，“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。兩年后的2015年12月，第十二屆全國人大常委會第十八次會議表決通過了《關于修改〈中華人民共和國教育法〉的決定》。修訂后的教育法就教育投入問題保留了“三個增長”和“兩個提高”（各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長、并使在校學生人數平均的教育費用逐步增長、保證教師工資和學生人均公用經費逐步增長、國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例應當隨著國民經濟的發展和財政收入的增長逐步提高、各級財政支出總額中教育經費所占比例應當隨著國民經濟的發展逐步提高）。

倪道潛認為，“三個增長”中保留“各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長”，說明國家對重點支出掛鉤事項清理之后，明確了教育投入不是一般的重點支出，而是必須優先投入、重點保障的特殊的重點支出。但由于各種原因，這在地方層面尚未形成共識。一些人認為，我國的教育投入達到了4%的目標，該“歇歇腳、讓讓路”了，沒有認識到目前的教育發展水平離基本實現教育現代化還有很大差距，還需加大教育投入的增長力度。

在經濟新常態和近年來國家強化省級教育統籌的背景下，省級教育財政正面臨一系列新挑戰，甚至一些地方教育投入增幅收窄的趨勢明顯。以江蘇為例，“十二五”時期，該省財政性教育經費總量雖持續增加，但增幅呈明顯下降趨勢。5年的財政性教育經費增幅分別為27.44%、21.27%、10.47%、6.03%和8.76%，公共財政教育支出占公共財政預算支出的比例分別為17.73%、19.11%、18.74%、17.53%和16.75%，兩組數據呈現的都是在2011年和2012年達到高位數后連年下降的態勢。

與江蘇等發達省份相比，2015年云南省教育經費總支出比的908.66億元增加15.89%，但從結構上看，學生資助支出經費占103.14億元。“這與江蘇、上海等發達省份每年可能只需拿幾億元、十幾億元就能解決貧困問題有所不同。如果把這100多億元的學生資助經費支出變成事業性投入的話，云南的教育發展或許會上一個新臺階。”云南省教育廳副廳長鄒平說，目前經濟欠發達地區教育財政面臨的困難比較多，主要體現在經濟發展和管理不佳，導致教育經費使用效率不高，尤其是經濟困難州市縣的地方財政配套剛性要求難兌現。

教育投入的責任邊界在哪兒？

“目前存在的困難是，中央一般性轉移支付中教育數額和比例不明確，地方政府在分配時存在較大的隨意性。因此，中央應加大對欠發達地區的投入，增加并明確一般性轉移支付中教育的比例和實際額度。”鄒平認為，隨著城鎮化進程加快，一方面是部分前期對校點的教育投入失效；另一方面是城鎮教育投入需求劇增。

一次基層調研時鄒平發現，某縣3個自然村平均人口外出率達55%?65%，每個村的適齡兒童只有兩三個，而村里修建的校舍很好，有8間教室，有廁所、食堂和教師住房，就是缺少學生。

按國家教育規劃綱要提出的加強省級政府教育統籌責任，省級財政既要結合本地實際，合理確定各級各類學校辦學條件、教師編制、成本分擔等實施標準，統籌省域內義務教育發展規劃，還要統籌省域內普通高中教育和中等職業教育的協調發展，完善以省為主管理高等教育的體制，合理設置和調整高等學校及學科、專業布局。“也就是說，省級財政面臨的困難將越來越多，由于進城務工人員子女增多，城市要建更多的學校和校舍。一方面農村投了幾十億元，學生不在了；另一方面城市里則要花上百億元投入。”鄒平說。

然而，遺憾的是，目前我國對教育投入的研究存在盲點，而且對教育投入的責任邊界缺乏認識。“我們對于教育投入需求缺乏研究，主要是如何科學合理地研究確定省級教育財政支出占財政總支出比重的基點和以后逐步提高的幅度；對經常性財政收入的口徑、教育投入實現的保障條件和生均培養成本等方面都缺乏系統研究。”倪道潛認為，國務院最近印發的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，雖明確了“逐步將義務教育、高等教育等體現中央戰略意圖、跨省（區、市）且具有地域管理信息優勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權，并明確各承擔主體的職責”，但當務之急是，需要厘清中央和地方對共同教育財政事權各自承擔多少責任。

以義務教育為例，倪道潛說，2015年11月國務院印發的《關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》提出，建立統一的中央和地方分項目、按比例分擔的城鄉義務教育經費保障機制，實現“兩免一補”和生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶。總體而言，中央財政較之過去在義務教育經費方面承擔的項目和比例有了明顯增加和提高，但需進一步研究厘清的是，地方難以全部承擔的責任和相應經費。

拿江蘇省100多萬名外來務工人員子女教育問題作比方，倪道潛認為，要做好這項工作需新建學校所需的土地指標及基本建設經費、增加教師所需的編制及人員工資福利經費、增加學生所需的“兩免一補”和生均公用經費。而國家新建立的城鄉義務教育經費保障機制明確了中央和地方對第三項責任經費的分擔比例，但前兩項的有關責任和經費分擔比例有待厘清，以實現更合理更全面的義務教育資源（包括土地指標、教師編制和相應經費）隨學生流動可攜帶。

經費績效管理能否跟上時代步伐？

“爭取投入和加強管理是教育財政工作的永恒主題，在教育投入不斷增加的情況下，尤為重要的是加強管理，建立健全財務治理體制和運行機制，加快推進教育財務管理信息化建設，探索實施互聯網、云計算、大數據等與教育財務管理相結合的現代化管理模式，加快實現教育財務管理的科學化、現代化、精細化，確保教育投入的每一分錢都花在提高人才培養質量的‘刀刃’上。”倪道潛說，“遺憾的是，我們的管理隊伍現在還不專業。”

2017年上半年，江蘇省教育廳會同省財政廳對53所高校和兩所中專學校進行《中華人民共和國會計法》執法情況檢查發現，14所高校財務處長沒有會計從業資格證書，有15所高校會計人員數量占在職教職工人數比例低于1%。類似情況在一些市縣教育行政部門和所屬學校更為突出。

“雖然我們已身處大數據時代，但我們一些教育行政部門和各類學校的財務管理工作還普遍停留在計算機眾多功能子系統應用階段，落后于教育現代化、教育信息化的要求，使用計算機網絡在省域范圍內實現最大限度的數據共享和綜合利用的教育財務管理信息化系統建設工作還未開啟。”據倪道潛介紹，為了幫助地方高校分管領導熟悉財務管理，江蘇省從起陸續向7所高校委派了總會計師，但仍有30多所本科高校和80多所高職高專院校尚未完成委派工作。

與倪道潛呼吁經費投入管理要跟上時代步伐稍有不同。在國家教育咨詢委員會委員、北京師范大學經濟與工商管理學院教授王善邁看來，緩解省級教育統籌中省財政面臨的新壓力，出路在建立政府教育投入的長效機制。

王善邁認為，以目標年財政性教育經費或公共教育支出占GDP的百分比來保障教育經費總量，屬于預測研究，是通過國際比較給出同等經濟發展水平條件下政府教育支出占GDP的平均比例，它剔除了經濟發展水平不同而導致的政府教育支出水平的差異，并未考慮國情與教情的國別差異。因此，按該方法保障的教育經費，容易受主客觀因素和國內外形勢變化影響，具有不確定性，而且由于GDP是一國或地區一定時期總產出的增加值，不能直接用于分配，可分配的是國民收入經過初次分配和再分配最終形成的財政收入、企業和居民收入，政府可直接分配給教育的支出是財政收入。也就是說，不論是財政性教育經費還是政府教育支出占GDP的比例，都是事后統計結果，不具有操作性。

“所以，我們只有通過改革教育財政制度，建立或完善財政教育投入持續穩定增長的長效機制，就是‘定標準、定責任、入預算’。”王善邁建議，今后，國家應盡快建立和完善各級各類教育辦學標準。在此基礎上，確定各級各類教育生均經費標準和生均財政撥款標準；并在界定市場與政府作用邊界的基礎上，建立中央和地方事權與支出責任相適應的制度。比如，一般性轉移支付的目標是均衡地方財力，推進公共服務均等化，現階段不宜規定其中教育所占比例。對于指定特定用途的專項轉移支付，今后可通過加大中央和省對基礎教育支出責任加以解決；同時，按中央和地方政府的支出責任分別納入各級財政預算，經同級人大審核批準后執行，使教育經費持續穩定增長有法制保障。

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財政性教育經費占GDP4%的前世

1983年初，全國兩會召開前，教育經費短缺成為代表委員、社會各界高度關注的熱點問題。中央領導要求研究政府教育經費應在國民生產總值中占多大比例的問題。這一課題后被列入國家社會科學基金規劃研究項目。

1993年，《中國教育改革和發展綱要》提出財政性教育經費占國民生產總值的比例，在20世紀末達到4%。

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010?2020年）》明確提出：要逐步提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例，到2012年達到4%。

2012年，國家財政性教育經費支出21994億元，占GDP比例首次超過4%，成為中國教育事業發展的一座里程碑。